VII SA/Wa 1809/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] wymierzające K. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł z tytułu wybudowania budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę w miejscowości [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. 2. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia na wniosek K. K. nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] wymierzające K. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł z tytułu wybudowania budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę w miejscowości [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego w powyższym postanowieniu wyjaśnił, że określone w art. 156 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przepisy art. 156 k.p.a. mają zastosowanie także do postanowień, zgodnie z art. 126 k.p.a. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że roboty budowlane, polegające na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w miejscowości [...], zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że istnieje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak:[...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał K. K. do przedstawienia określonych dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego budynku. Strona wywiązała się z tego obowiązku. W związku z tym, że przedłożone dokumenty zawierały nieprawidłowości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak[...], na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W wyznaczonym terminie strona przedłożyła uzupełnioną dokumentację. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1, art. 59f ust. 1 i art. 59g Prawa budowlanego, wymierzył K. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł z tytułu wybudowania budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę w miejscowości [...]. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że orzeczenie wymierzające opłatę legalizacyjną było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, w myśl przepisów art. 48 - 49 Prawa budowlanego. W sposób niebudzący wątpliwości organy ustaliły, że zostały spełnione, niezbędne do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, przesłanki zawarte w treści art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Istniała zatem podstawa do wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, która jest koniecznym warunkiem zakończenia postępowania legalizacyjnego poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wysokość opłaty legalizacyjnej także została ustalona prawidłowo, na podstawie art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast złożony przez K. K. wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia nie wskazywał naruszeń prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Organ wyjaśnił również, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest niezbędnym warunkiem do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Organ administracji nie może uwzględniać sytuacji materialnej, czy życiowej strony. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione bowiem od uznania organu i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. złożyła w ustawowym terminie K. K. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podał, że budynek gospodarczo-garażowy usytuowany na działce nr [...] w miejscowości [...] został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje możliwość legalizacji obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej pod warunkiem, że nie narusza on przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustaleń planu miejscowego lub w razie braku planu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gdy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie zostały spełnione powyższe przesłanki niezbędne do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Inwestor – K. K. przedłożyła także wymagane dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W zaistniałej sytuacji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 49 ust. 1 powyższej ustawy, organ zobowiązany był wydać postanowienie ustalające wysokość należnej opłaty legalizacyjnej. Podał, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest niezbędnym warunkiem do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Mając na powyższe oraz to, że złożony przez K. K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał uzasadnionych podstaw, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] jest zgodne z prawem. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. K. W uzasadnieniu podniosła, że wydane postanowienie jest dla niej krzywdzące. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. 2. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie odmawiającą stwierdzenia nieważności, na wniosek K. K., postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] wymierzające K. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł z tytułu wybudowania budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, w miejscowości [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Określone w art. 156 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepisy art. 156 k.p.a. mają zastosowanie także do postanowień, zgodnie z art. 126 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. 3.2. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., bowiem słusznie uznał, że sprawa winna być rozstrzygana w trybie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak wynika z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane określone zostały przesłanki wszczęcia procedury legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Możliwość wszczęcia tej procedury uwarunkowana jest m.in. tym, by samowolnie wzniesiony obiekt nie naruszał przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. 3.3. Podkreślić należy, że nie budzą wątpliwości ustalenia organu, co do stanu faktycznego sprawy, że roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w miejscowości [...], zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnie organ w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem badanego postanowienia stwierdził, że przedmiotową inwestycję należy traktować, jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Wobec wywiązania się przez inwestora – K. K. z obowiązku przedłożenia wszystkich dokumentów określonych postanowieniem z dnia [...]stycznia 2013 r. znak: [...] wydanym, na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo wydał postanowienie z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] ustalające dla K. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za legalizację budowy budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Jak słusznie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzeczenie wymierzające opłatę legalizacyjną było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, w myśl przepisów art. 48 - 49 Prawa budowlanego. W sposób niebudzący wątpliwości organy ustaliły, że zostały spełnione, niezbędne do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, przesłanki zawarte w treści art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Istniała zatem podstawa do wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, która jest koniecznym warunkiem zakończenia postępowania legalizacyjnego poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wysokość opłaty legalizacyjnej także została ustalona w prawidłowej kwocie, na podstawie art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. 3.4. Zdaniem Sądu, opłata legalizacyjna przewidziana w ustawie Prawo budowlane ustalana jest z woli ustawodawcy w sztywny sposób zależny tylko i wyłącznie od parametrów budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest ona w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione bowiem od uznania organu i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy, a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce. Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowane w trybie stwierdzenia nieważności postanowienie nie wypełniało żadnej z przesłanek określonych przepisem art. 156 k.p.a., stąd też brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. IV. Wobec powyższego skarga nie jest zasadna. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.