VII SA/Wa 1813/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. O. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2011r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. nr [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] marca 2010r. nr [...] zgłaszającej sprzeciw do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz przyłączem energetycznym i wodociągowym, szambem oraz wjazdem, zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości B. przy ulicy Z., gm. Z. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 8 lutego 2010r. B. O. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego, położonego na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości B. Organ zawiadomieniem z 19 lutego 2010r., doręczonym 23 lutego 2010r. wezwał inwestorkę na podstawie art. 57 ust. 1,2,4, ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz.1118 ze zm.) do uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie w terminie 7 dni oświadczenia kierownika budowy dotyczącego zgodności wykonywanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym z uwzględnieniem wszystkich zmian wprowadzonych w trakcie realizacji budowy wraz z oceną ich istotności przez projektanta, oświadczenia o uporządkowaniu terenu i kwalifikacji przez projektanta wszystkich zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego; udokumentowania wszystkich zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz złożenia aktualnego protokołu kominiarskiego. W dniu 25 lutego 2010r. inwestorka przedłożyła organowi dwa oświadczenia, kierownika budowy z dnia 25 lutego 2010r., zaświadczenie o uprawnieniach kierownika budowy oraz protokół kominiarski z 24 lutego 2010r. Decyzją z dnia [...] marca 2010r. doręczoną 22 marca 2010r. wydaną na podstawie art. 54 i 83 ust. 1 Prawa Budowlanego, organ wniósł sprzeciw do użytkowania zgłoszonego budynku mieszkalnego. Stwierdził, że w uzupełnieniu dokumentacji brakuje kwalifikacji istotnych zmian wprowadzonych w trakcie realizacji obiektu. Uznał, że nie uszczegółowiono wszystkich zmian wprowadzonych do projektu, a nadto, że doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Rozpoznając odwołanie inwestorki od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Nie podzielił ustaleń organu I instancji do braku złożenia ,,kwalifikacji istotności" odstępstw od projektu budowlanego, uznając, iż należy to do ustaleń organu administracyjnego, czy zmiany zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne są w istocie istotnymi. Nie podzielił uznania przez organ I instancji szeregu zmian w realizacji obiektu jako zmian istotnych, odbiegających od projektu. Wskazał, że zmiana wysokości budynku i zmiana pochylenia połaci dachowych wpłynęła na zmianę kubatury budynku z 480, 80 m3 do 438.80 m3, co jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponieważ nie było decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej w myśl art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego prawidłowo zatem należało stosować art. 54 tej ustawy. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi inwestorki w dniu 12 maja 2010r. Skarga wniesiona na tę decyzję przez B. O. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dnia 1 grudnia 2010r., sygn. II Sa/Łd 613/10. Postanowienie to jest prawomocne. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2011r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. B. O. wystąpiła o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r., jak i decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Z. z dnia [...] marca 2010r. w przedmiocie zgłoszonego sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Wskazała na rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 54 Prawa budowlanego. Podniosła, że przewidziany tym przepisem termin 21 dni do zgłoszenia sprzeciwu jest terminem zawitym. Sprzeciw może być skutecznie wniesiony jeżeli decyzja zostanie stronie doręczona w terminie 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W przedmiotowej sprawie termin ten został przekroczony o 17 dni. Wskazała błędy w prowadzeniu postępowania zakończonego kwestionowana decyzją, w tym na brak uwzględnienia okoliczności, iż w zatwierdzonym decyzją o nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. projekcie budowlanym były przewidziane dwa pochylenia połaci dachowych. Były to spadki 35 stopni lub 45 stopni. Realizacja którejkolwiek wersji wpłynie na kubaturę budynku. Decyzją z dnia [...] maja 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji, do których zgłoszono wniosek. Wskazał, że jest to nadzwyczajne postępowanie administracyjne, którego zadaniem nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu tym bada się wady rozstrzygnięcia wymieniane w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Odnosząc się do rażącego naruszenia prawa wskazał, że jest to kwalifikowana postać naruszenia prawa polegająca na tym, że przy prostym zestawieniu treści decyzji z treścią przepisu powstaje wyraźna sprzeczność. Analiza decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010r. oraz utrzymania nią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] marca 2010r. nie pozwoliła na stwierdzenie naruszeń prawa wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Szereg zarzutów wskazanych przez B. O. we wniosku o stwierdzenie nieważności pozostaje bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że skarżąca uzupełniła zawiadomienie o zakończeniu budowy dokumentami złożonymi w dniu 25 lutego 2010r. Termin 21 dni przewidziany na zgłoszenie sprzeciwu biegł od 26 lutego 2010r. i trwał do 18 marca 2010r. Decyzja ze sprzeciwem została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] marca 2010r. i tego samego dnia nadana w urzędzie pocztowym, o czym świadczy data stempla pocztowego. Zatem zdaniem organu termin został zachowany. Nadanie odpisu decyzji o sprzeciwie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem terminu powoduje, że termin jest zachowany, niezależnie od faktycznej daty doręczenia sprzeciwu skarżącej. Na tą okoliczność organ przywołał treść wyroku WSA w Radomiu z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Po 181/08. Rozpoznając wniosek B. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2011r. Ponownie organ wskazał na stabilność rozstrzygnięć przewidzianych art. 16 § kpa i nadzwyczajność postępowania z art. 156 § 1 kpa . Przywołał ustalenia co do zgłoszenia skarżącej zakończenia budowy, zobowiązania do złożenia brakującej dokumentacji, jej uzupełnienia w dniu 25 lutego 2010r. Podzielił prawidłowość ustaleń organu w postępowaniu zwykłym co do istnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał, że zmiana pochylenia połaci dachowych wpłynęła na zmianę wysokości budynku, jego kubatury. Fakt ten został potwierdzony oświadczeniem kierownika budowy z dnia 25 lutego 2010r. Jest to odstępstwo istotne. Zatem wobec braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przed dopuszczeniem obiektu do użytkowania winno być przeprowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego. Zgłoszenie sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego jest wyrazem oceny organu odnośnie wskazanego stanu faktycznego i oceny całokształtu okoliczności decydujących o wyrażeniu woli organu. Skargą wniesioną przez B. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa decyzja została zakwestionowana. Skarżąca zarzuciła jej rażące naruszenia art. 54 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 15, 77 i 81 kpa. Wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nieprawidłowo przeprowadził oględziny budowy, zawiadomienie o tej czynności nie zostało jej doręczone z 7 dniowym wyprzedzeniem. Została przez to pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a to podważa ważność dowodu. Ponadto został źle przeanalizowany materiał dowodowy. W sprawie nie było istotnych odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ nie dokonał analizy zgłoszonych zarzutów co do istnienia dwóch spadków dachu w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ponadto bezpodstawnie odmówił zastosowania terminu 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu liczonego od daty złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, bez możliwości jego przedłużenia. W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2012r. podtrzymała zarzuty skargi uzupełniając je naruszeniem przez organ art. 75 i 83 kpa oraz art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego podnosząc w tym ostatnim brak obowiązku po stronie projektanta kwalifikowania istotności zmian dokonanych podczas realizacji obiektu w odniesieniu do projektu budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie przy takiej argumentacji jak wskazuje skarżąca. Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstacyjną, odnoszącą się do odmowy stwierdzenia nieważności aż dwóch decyzji. Wyraźnie wyróżniona jest tam odmowa stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] marca 2010r. Jest to niezgodne z treścią art. 156 § kpa, z którego wynika w połączeniu z art. 16 kpa nadzwyczajność postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wymienione przesłanki nieważnościowe i kompetencje organu wyższego stopnia do orzekania w tej sprawie, (z zastrzeżeniem co do ministra i samorządowego kolegium odwoławczego - art. 157 § 1 kpa) nie dają podstaw do przyjęcia iż, organ działający w tej sprawie jest również organem odwoławczym w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej utrzymanej w mocy decyzją kontrolowaną w tym postępowaniu. Jest oczywiste, że w przypadku gdy w sprawie rozpoznanej w trybie zwykłym zapadła decyzja drugoinstancyjna, to ta decyzja powinna być przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Wynika to z istoty rzeczy, gdyż decyzje drugoinstancyjne zapadają w wyniku ponownego rozstrzygania sprawy w myśl art. 138 kpa. Organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej zostaje ona wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną ex tunc, natomiast pozostaje do rozpoznania odwołanie strony od decyzji pierwszoinstancyjnej w postępowaniu w trybie zwykłym. Nie można tych dwóch czynności połączyć w jednym postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] czerwca 2011r. obejmowała swym rozstrzygnięciem za szeroki zakres. Powinna była odnosić się w swym rozstrzygnięciu do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. W doniesieniu zaś do merytorycznych ustaleń dokonanych przez organ co do decyzji z dnia [...] maja 2010r. należy wskazać, iż został w niej zaakceptowany pogląd naruszający treść art. 54 Prawa budowlanego w sposób rażący. Wymieniony przepis stanowi o zgłoszeniu przez organ sprzeciwu do użytkowania obiektu budowlanego. Sprzeciw ten jest zgłaszany w drodze decyzji w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, jak w przedmiotowej sprawie, o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu zgłasza inwestor w myśl art. 54 w zw. z art. 57 Prawa budowlanego. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wymagane w/w art. 57 ust. 1-3, a w przypadku ich braku uzupełnić je zgodnie z wezwaniem właściwego organu wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Konieczność złożenia dokumentacji, uprawnienia organu do żądania jej uzupełnienia i odpowiadający mu obowiązek inwestora świadczą o tym, że termin 21 dni może rozpocząć bieg od dnia prawidłowego, pełnego samodzielnego zgłoszenia przez inwestora lub od dnia uzupełnienia we właściwym czasie na żądanie organu braków zgłoszenia, a w przypadku braku uzupełnienia żądanych dokumentów od dnia upływu terminu do ich złożenia. W przedmiotowej sprawie termin ten rozpoczął bieg w dniu [...] lutego 2010r., co zostało prawidłowo określone zarówno w przedmiotowej sprawie, jak i w postępowaniu z trybu zwykłego. Upływ terminu 21 dni też został prawidłowo określony. Błąd, który zaistniał to przyjęcie w decyzji z dnia [...] lutego 2010r. i podzielenie tego błędu w ustaleniach zaskarżonej decyzji, iż samo wydanie decyzji ostatniego dnia upływu terminu, tj. [...] marca 2010r. i jej nadania w urzędzie pocztowym wypełnia przesłankę skutecznego wniesienia sprzeciwu. Wymieniony termin 21 dni ma charakter materialnoprawny i nie podlega przedłużeniu. Zgodnie z treścią art. 54 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu musi mieć formę decyzji. Decyzja zaś wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, przy czym ten ostatni przypadek nie miał zastosowania w sprawie. Okoliczność doręczenia decyzji i jej skutek prawny przewidziany jest art. 110 kpa. Zatem dowolne było przyjęcie przez organ zaistnienia skutku doręczenia decyzji z chwilą jej nadania w urzędzie pocztowym. Twierdzenie to pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 54 Prawa budowlanego w związku z art. 110 kpa. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami, iż upływ terminu do wniesienia sprzeciwu kończył się w dniu [...] marca 2010r., a doręczenie powyższej decyzji ze sprzeciwem zostało dokonane skarżącej w dniu 22 marca 2010r. (dowód - pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki) nieuprawnionym była odmowa organu stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. Mając na uwadze naruszenie powyższych przepisów, charakter tegoż naruszenia Sąd uznał, że organ naruszył tym samym art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to naruszenie prawa materialnego, stanowiącego przesłankę w zakresie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji. Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe wskazania Sądu. Z tych względów Sąd orzekł zgodnie z art. 145 § 1 lit "a" ppsa.