VII SA/Wa 1813/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi E. B. i B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. B. i B. B. kwotę 500 zł pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania E. i B. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].04.2015r., znak: [...], nakazującej E. B. oraz B. B. rozbiórkę budynku o wymiarach około 7 m x 5 m, zlokalizowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Postępowanie w sprawie rozbiórki w/w budynku wszczęte zostało w związku z pismem Dyrektora [...] Parku Narodowego. PINB w [...] przeprowadził w dniu [...].01.2015r. oględziny na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], w wyniku których stwierdzono, że B. B. wykonał na w/w terenie budynek gospodarczy, na którego budowę dokonał w dniu [...].03.2014r. zgłoszenia. Starosta [...] wydał w dniu [...].05.2014r. zaświadczenie, którym potwierdził, że B. B. złożył wymagane prawem zgłoszenie o planowanym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 w istniejącym siedlisku rolniczym na terenie w/w działek, w którym poinformował także, że nie wniósł zastrzeżeń do robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Podczas oględzin stwierdzono również, że sporne nieruchomości są położone w granicach [...] Parku Narodowego, gdzie obowiązuje art. 15 ustawy o ochronie przyrody oraz że ani Starosta ani inwestor nie poinformowali o inwestycji [...] Parku Narodowego. W dniu [...].03.2015r. przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których stwierdzono, że budynek gospodarczy, parterowy wybudowany na podstawie zgłoszenia aktualnie jest zamieszkiwany przez B. B. wraz z żoną i czworgiem dzieci (najmłodsze ma 18 miesięcy). Organ stwierdził, że obiekt spełnia wymogi do zamieszkania, posiada energię elektryczną, wodę z własnego ujęcia oraz szambo. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...].04.2015r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał E. B. oraz B. B. rozbiórkę budynku o wymiarach około 7 m x 5 m, zlokalizowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...].04.2015r. jest prawidłowa, ponieważ dokonane przez inwestora zgłoszenie jest prawnie nieskuteczne. [...] WINB zauważa, że pomimo zachowania rozmiarów obiektu, tj. powierzchni zabudowy do 35 m2, zamiast budynku gospodarczego wybudowano budynek mieszkalny, który posiada instalację elektryczną, wodę z własnego ujęcia oraz szambo. Powyższe cechy, zdaniem organu odwoławczego, dyskwalifikują uznanie przedmiotowej inwestycji jako budynku gospodarczego. Z uwagi na powyższe ustalenia organ uznał, że w sprawie tej zaistniał przypadek samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Biorąc pod uwagę, że budynek ten powstał na terenie, który zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].12.2003r., oznaczony jest w planie symbolem RL to nie zaistniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na odstąpienie od nałożenia obowiązku rozbiórki jeżeli istnieje tak jak w tym przypadku sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący B. B. i E. B. zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegającego na nakazaniu rozbiórki budynku w całości mimo, iż budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z art 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, a budowa obiektu gospodarczego w tych parametrach nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia budowy zgodnie z art 30 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego, a dopiero na skutek prac podjętych z początkiem 2015 r. prac istniejący budynek gospodarczy został dostosowany do zamieszkania naruszenia przepisów postępowania tj. art 7 k.p.a. i 8 k.p.a. polegającego na naruszeniu przez organy administracji mojego słusznego interesu i prowadzenie postępowania budowlanego w sposób ograniczający zaufanie jego uczestników poprzez zaniechanie przesłuchania inwestorów w zakresie kiedy i jakie prace zostały wykonane, jak i braku odnotowania w protokole oględzin nieruchomości w/w stosownych informacji i w konsekwencji ustaleniu, iż budynek wybudowano jako budynek mieszkalny pomimo, iż obiekt został wyposażony w media tymczasowo i już po wzniesieniu obiektu, a budynek co do zasady miał spełniać funkcję gospodarczą zgodnie z złożonym w Starostwie zgłoszeniem i nie wymagał zatem wydania pozwolenia na budowę. naruszenia art. 106 k.p.a. polegającego na braku współdziałania pomiędzy instytucjami tj. Starostwem Powiatowym rozpatrującym zgłoszenie o planowanym rozpoczęciu robót, a [...] Parkiem Narodowym co miało następnie doprowadzić do uznania w decyzji, że istnieje konieczność rozbiórki wybudowanego już budynku, za co nie powinienem ponosić odpowiedzialności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga okazała się zasadna, bowiem organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis ustawy art. 48 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Z regulacji zawartej w art. 48 Prawa budowlanego, wynika, że budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części), bez wymaganego pozwolenia na budowę może skutkować nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 Pr. bud.), chyba że organ nadzoru budowlanego stwierdzi możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i skutecznie przeprowadzi postępowanie legalizacyjne. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej - co słusznie eksponowano w postępowaniu - jest jednak uzależniona od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 Pr. bud., tj. zachodzi wówczas, gdy samowolna budowa 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor wybudował obiekt wymagający pozwolenia na budowę. Bezsporne jest w sprawie, że B. B. dokonał w dniu [...].03.2014r. zgłoszenia budowy na terenie działek nr ew. [...] i [...] w m. [...] gm. [...] budynku gospodarczego co więcej uzyskał zaświadczenie Starosty [...] z dniu [...].05.2014r., potwierdzające, że B. B. złożył wymagane prawem zgłoszenie o planowanym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 . Sporne jest natomiast twierdzenie organów, że inwestor wybudował budynek mieszkalny w oparciu o dokonane zgłoszenie na budowę budynku gospodarczego niezgodnie z przepisami prawa. Organ nadzoru budowlanego stwierdził w dniu [...].01.2015r. w czasie oględzin na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], że B. B. wykonał budynek gospodarczy, jednakże w dniu [...].03.2015r. podczas kolejnych oględzin stwierdził, że budynek gospodarczy, parterowy wybudowany na podstawie zgłoszenia aktualnie jest zamieszkiwany przez B. B. wraz z żoną i czworgiem dzieci czego skarżący nie zaprzeczają. Skarżący twierdzi jednak, że wybudował budynek gospodarczy, który co do zasady spełnia funkcję gospodarczą. Organ nadzoru budowlanego stwierdza budowę obiektu mieszkalnego, nie uwzględniając faktu dokonanego zgłoszenia i realizacji obiektu zgodnie ze zgłoszeniem( vide: protokół oględzin z [...].01.2015 r.) Oceniając więc zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z istotnymi wadami, z naruszeniem zasady oficjalności i obowiązków nałożonych na organ administracji w przepisach w art. 7 i art. 77 k.p.a. W rezultacie doprowadziło to do naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Konieczność orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej, nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, stosownie do wymogów określonych w k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei, art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom, a wydane przez nie decyzje orzekające w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, należy uznać za przedwczesne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że inwestor dokonał zgłoszenia obiektu gospodarczego i jak zauważył organ odwoławczy z zachowaniem rozmiarów obiektu, tj. powierzchni zabudowy do 35 m2 . Późniejsze ustalenia organu pierwszej instancji, że budynek posiada instalację elektryczną, wodę z własnego ujęcia oraz szambo, a przede wszystkim fakt zamieszkiwania nie dyskwalifikują uznanie przedmiotowej inwestycji jako budynku gospodarczego nie świadczą jednak że inwestor nie wybudował obiekt gospodarczego po dokonanym zgłoszeniu. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie poczyniły dostatecznych ustaleń, które pozwalałyby na zajęcie stanowiska, czy inwestor wybudował obiekt gospodarczy który przeznaczył następnie na cele mieszkalne czy też dom mieszkalny a zgłoszenie było jedynie fikcją mającą pozwolić inwestorowi na wprowadzenie organu w błąd. Skarżący twierdzą, że wybudowali obiekt gospodarczy a jedynie ich nagła sytuacja życiowa( wypowiedzenie umowy najmu mieszkania) zmusiło ich do przystosowania budynku gospodarczego do tymczasowego zamieszkania. Wbrew ustaleniom organu opartym na protokole z oględzin, ani w tym protokole ani w innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy nie ma informacji na temat sposobu zainstalowania przedmiotowego urządzenia tak, by spełniało wymóg instalacji na obiekcie budowlanym, chyba że organ poczynił ustalenia wyłącznie na podstawie zdjęć, czemu jednak nie dał wyrazu. Tym samym stanowisko organu co do samowoli budowlanej , nie zostało bowiem poprzedzone dostatecznym wyjaśnieniem tej kwestii. Rozpoczęcie robót budowlanych jakim jest budowa domu jednorodzinnego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, jest niewątpliwie naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b. wymagająca w konsekwencji sankcji z art. 48 p.b. Rozpoczęcie robót budowlanych jakim jest budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, bez wymaganego zgłoszenia jest naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1, wymagającym w konsekwencji również sankcji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Istnieje oczywiście możliwość legalizacji samowoli budowlanej w obu przypadkach jest jednak ona uzależniona od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, czyli, że: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji jednak, gdy inwestor dokonuje zgłoszenia obiektu gospodarczego o pow. 35 m 2, a właściwy organ architektoniczno-budowlany potwierdza zgodność inwestycji z prawem,by uznać takie zgłoszenie za nieskuteczne, zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy należy ten przypadek zaliczyć do innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.