VII SA/Wa 1813/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. od decyzji Prezydenta m. [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] (dalej: "organ I instancji") – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Decyzja Kolegium została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent m. [...], w wyniku wniosku B. sp. z o.o., decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] - na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073.), dalej: "u.p.z.p." - odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, drogą dojazdową od ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz stacji transformatorowej na działce nr ew.: [...] z obrębu [...] (kubatura) oraz na częściach działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] (infrastruktura, droga dojazdowa i wjazd) przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.[...]. B. sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), dotyczące ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną. Wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawca nie dokonał modyfikacji parametrów planowanej inwestycji, decydując się na kwestionowanie ustaleń organu I instancji w celu wykazania, iż możliwym jest zrealizowanie inwestycji w kształcie przez siebie zaplanowanym, z uwagi na wyniki analizy. Z powyższych względów organ odwoławczy dokonał weryfikacji ustaleń organu I instancji w zakresie wskazanych powodów odmowy wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalił granice obszaru w nieco większej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem - analizie poddano w miarę możliwości całe działki. W obszarze tym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, a uzupełniającą są usługi (usługi handlu i oświaty). W obszarze występuje zarówno funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna oraz usługowa. Z analizy wynika, że planowana inwestycja w zakresie funkcji mogłaby stanowić kontynuacje występującej w obszarze funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługowej. Organ I instancji wskazał, że "funkcja usługowa nie jest zgodna z wnioskiem inwestora". W tym miejscu Kolegium stwierdziło, że nie jest w stanie odczytać jakie znaczenie nadaje temu sformułowaniu organ I instancji; prawdopodobnie chodzi o wskazanie, że funkcja usługowa nie jest przedmiotem wniosku. Skoro jednak przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, to oczywistym jest, zdaniem Kolegium, że nie jest to funkcja usługowa. W obszarze analizowanym występują budynki o funkcji takiej jak wnioskowana, oznacza to, że spełniony jest wymów kontynuacji w zakresie funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy. Organ I instancji wskazał, że pierwotnym zamysłem zabudowy tej części Słodowca było wykształcenie wewnętrznego ciągu pieszego, wokół którego zorganizowana byłaby strefa usług, z typu usług społecznych. Prawdopodobnie w miejscu, które obejmuje wniosek, pierwotny zamysł przewidywał obiekt realizujący funkcje publiczne (typu przedszkole), do którego realizacji nie doszło. Organ I instancji zaznaczył, że choć dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa, to ze względów urbanistycznych na terenie objętym wnioskiem powinna zaistnieć strefa usług, z typu społecznych, np. przedszkole, jako uzupełnienie już istniejącej funkcji oświaty. Funkcja usługowa nie jest zgodna z wnioskiem inwestora, choć stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze funkcji zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu I instancji nie jest we wskazanym wyżej zakresie jednoznaczne. W ocenie organu odwoławczego ustalenie, że planowana funkcja inwestycji odpowiada funkcji dominującej w obszarze jest wystarczające do stwierdzenia, że planowana inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji funkcji. Ustalenia organu I instancji jakie było przeznaczenie terenu inwestycji, a więc co powinno w tym miejscu powstać, nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. W przypadku braku planu miejscowego, który mógłby rzeczywiście przeznaczyć konkretny teren pod określoną funkcję i rodzaj zabudowy, w sprawie ustalenia warunków znaczenie ma czy inwestycja będzie kontynuowała funkcję w obszarze analizowanym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 454), Tym samym, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. W analizie wskazano, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni dziatek gruntu w obszarze analizowanym wynoszą od 0,13 do 0,36. Średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,23, przy czym dla zabudowy wielorodzinnej jest to też średnia w wysokości 0,23. Wnioskodawca wnosił o ustalenie wskaźnika w wysokości 0,30. Zgodnie z § 5 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl § 2 cyt. § 5 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru. Wobec tego Kolegium wskazało, że skoro w niniejszej sprawie wnioskowany parametr jest wyższy niż wynikający ze średniej w obszarze analizowanym, to zasadnym jest stwierdzenie, że inwestycja nie może być zrealizowana we wnioskowanym kształcie. Organ odwoławczy podkreślił, że możliwe jest ustalenie tego wskaźnika w innej wysokości jeżeli wynika to z wyników analizy. Musi więc występować określona okoliczność, która - z punktu widzenia nadrzędnej zasady zachowania ładu przestrzennego - pozwala odstąpić od średniej (która z założenia pozwala harmonijnie wpisywać nową inwestycję w dany obszar). Niezbędnym jest więc najpierw stwierdzenie wystąpienia szczególnych okoliczności, warunków w obszarze analizowanym albo na jego części, jaki i następnie stwierdzenie, że okoliczności te wpływają na możliwość realizacji inwestycji o innych parametrach niż to wynika z ustaleń opartych na generalnej zasadzie. Tymczasem organ I instancji takowych okoliczności nie stwierdził. Organ ten wyraźnie zaś wskazał, że koniecznym jest wkomponowanie nowej zabudowy w istniejące zagospodarowanie i zachowanie jak największej ilości występującego drzewostanu. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium stwierdziło, że w decyzji organu I instancji podano, iż w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest zróżnicowana i wynosi od 5 m (I kond.), poprzez 16 m (V kond.) do 31 m (XI kond). Według wniosku planowana natomiast jest wysokość 34 m (XI kond.). Wysokość wnioskowana przekracza więc wysokość w obszarze analizowanym, w którym znajduje się 5 budynków wielorodzinnych o wys. 16 m (V kond.) i 3 budynki wielorodzinne o wysokości 31 m (IX kond.) oraz 6 budynków usługowych 1,11 i III kond (5-11 m). Organ I instancji stwierdził, że wskazana jest wysokość dla zabudowy usługowej I-III kond. (max. 11,5 m) z uwagi na sąsiedztwo z obiektem handlowym i szkoła. Stwierdzono końcowo, że powyższe będzie zgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia ale nie jest zgodne z wnioskiem. Kolejnym ustaleniem organu I instancji, uniemożliwiającym w jego ocenie wydanie pozytywnej decyzji, jest sprawa dostępu do drogi publicznej, wymaganego przez art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wnioskodawca jako dojazd do inwestycji objął cześć działki nr [...] z obrębu [...] zgodnie z posiadanym prawem przejścia i przejazdu - służebność gruntowa polegająca na prawie przejściu i przejazdu do ulicy [...] i [...], wzdłuż jej wschodniej granicy w pasie o szerokości 5 m. Organ I instancji wskazał na negatywne opinie Burmistrza Dzielnicy [...] oraz Biura Drogownictwa i Komunikacji. Zwrócono uwagę, że Burmistrz Dzielnicy wyraził stanowisko, iż nie dokona podpisania umowy w sprawie przebudowy ciągu pieszego na ciąg-pieszo-jezdny. W stanowisku Biura Drogownictwa i Komunikacji uznano, że planowana szerokość ciągu jest wysoce niewystarczająca pod względem standardów technicznych, a inwestor powinien przedstawić szczegółowe rozwiązania dojazdu w celu wykazania możliwości uzyskania odpowiednich parametrów dla obsługi komunikacyjnej, w tym również dla dojazdu pojazdów służb technicznych oraz spełnienia wymagań w zakresie dróg pożarowych. W swych ustaleniach organ I instancji stwierdził, że na cześć działki zaplanowanej jako dojazd znajdują się wyjścia z klatek schodowych budynku wielorodzinnego przy ul. [...] oraz zjazd z pochylni dla wózków. Pięciometrowy ciąg pieszo-jezdny nie będzie stanowić bezpiecznego dojścia do przedmiotowego budynku. Aktualnie nie istnieje droga zapewniająca komunikację zgodnie z zasadami ruchu drogowego oraz segregacją ruchu pieszego i kołowego na tym odcinku. Jednakże powyższe ustalenia organu I instancji są w ocenie organu odwoławczego zbyt ogólnikowe aby można było uznać, że kwestia ta jest prawidłowo ustalona i wyjaśniona. W zakresie kwestii uzbrojenia terenu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie dołączy! do wniosku aktu notarialnego służebności gruntowej dla potrzeb infrastruktury podziemnej. Kolegium podniosło, że nie jest jednak w stanie stwierdzić czy to sformułowanie (zaakcentowane poprzez podkreślenie tych wyrazów w zaskarżonej decyzji) ma stanowić o braku możliwości uzbrojenia terenu, czy jedynie ma walor informacyjny. W art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy określono, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy niezbędnym jest aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis ten nie stanowi o konieczności posiadania na tym etapie tytułu prawnego do doprowadzenia infrastruktury do nieruchomości. Wystarczające są w tym zakresie zapewnienia gestorów sieci. Dopiero na etapie budowlanym kwestie te będą miały znaczenie. Tak więc, jeżeli podana przez organ I instancji kwestia infrastruktury podziemnej, miałaby świadczyć o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy, to ustalenie to należy zanegować Podsumowując, organ I instancji stwierdził brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora w zakresie wskaźnika zabudowy i parametrów budynku. Ponadto planowana inwestycja, zdaniem organu I instancji, nie spełnia wymogu art. 53 ust. 4 pkt 9 z uwagi na brak uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Ograniczenie w wydaniu decyzji stanowi brak możliwości obsługi inwestycji poprzez działkę zaproponowaną przez inwestora. Ustosunkowując się do stanowiska organu I instancji Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie rzeczywiście nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. O ile nie zostało wykazane, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej (kwestia uzgodnienia z zarządcą drogi w niniejszej sprawie de facto nie występuje, gdyż zarządcą dróg na terenie m.[...] jest Prezydent m.[...], a więc występuje w sprawie tożsamość organu w sprawie merytorycznej i uzgodnieniowej; uzgodnienie jest tak naprawdę wewnętrznym stanowiskiem organu), to jednak z uwagi na niespełnienie przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Jak to już wskazano, odnosząc się do poszczególnych powodów odmownej decyzji organu I instancji, inwestor planuje aby mający powstać obiekt zajmował powierzchnię większą niż wynika to ze średniej w obszarze analizowanym. Wnioskodawca nie skorygował swojego wniosku do wartości wynikających z analizy, tak więc nie jest możliwym, aby uznać, że zachodzi potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, w celu wyjaśnienia czy też skorygowania stanowiska organu I instancji w zakresie powodów odmowy ustalenia warunków zabudowy, zanegowanych czy też poddanych w wątpliwość przez Kolegium. Organ odwoławczy stwierdził, że wydanie pozytywnych warunków zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Jednakże również w zakresie pkt 1 art. 61 ust. 1 wszystkie elementy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, muszą być zgodne z ładem przestrzennym obszaru analizowanego. Natomiast w jaki sposób kształtuje się ten ład, co bierze się pod uwagę przy jego ustalaniu, wynika z treści przepisów rozporządzenia, w tym wyników analizy. Różnica pomiędzy planowaną inwestycją, a tym jaki obiekt może powstawać na danym terenie, uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Kolegium podkreśliło, że generalnie w sprawie, w której wyniki analizy nie pozwalają uwzględnić wniosku, powinno prowadzić się do umożliwienia stronie korekty tego wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że niniejszej sprawie organ I instancji nie musiał wyraźnie takiej korekty sugerować, gdyż strona aktywnie uczestniczy w postępowaniu, dokonywała korekt wniosku, stosownie do wyników analizy. Poza tym, jest to podmiot profesjonalnie zajmujący się prowadzeniem procesu inwestycyjnego, a więc znane są mu w tym zakresie przepisy i zasady. Nie dokonanie korekty wniosku w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy uznać należy za celowy zabieg, a więc konsekwentne dążenie do realizacji inwestycji w zaplanowanym kształcie. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, brak jest okoliczności, które pozwalałyby uznawać, że w niniejszej sprawie koniecznym jest pozyskiwanie dodatkowego stanowiska strony w postępowaniu odwoławczym, czy też w ponownie prowadzonym postępowaniu I instancji. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że pomimo wad w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, Prezydent m. [...] prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się możliwości jej zmiany merytorycznej, wobec negatywnej możliwości uwzględnienia wniosku. Na powyższą decyzję Kolegium z [...] grudnia 2017 r. M. D. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że teren inwestycji może nie mieć zapewnionego dostępu do drogi publicznej; 2) art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego gdyż w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej: a) nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; b) w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego; c) nie oceniono na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; d) w uzasadnieniu faktycznym obu decyzji nie podano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto w decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się w ww. zakresie do zarzutów odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. M.in. skarżąca podniosła (w kontekście naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), że jedną z przesłanek którą organ I instancji kierował się w niniejszej sprawie był dostęp do drogi publicznej. Z decyzji z [...] lipca 2017 r. wynika w zasadzie, że teren inwestycji takiego dostępu nie posiada. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest wymogiem ustalenia warunków zabudowy określonym w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 263/17 i z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09), że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. W dniu 28 stycznia 2010 r. przedstawiciele m. [...] złożyli oświadczenie dokumentowane aktem notarialnym rep. A nr [...] o ustanowieniu na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego/właściciela działki nr [...] służebności przejścia i przejazdu od ulicy [...] do ulicy [...] poprzez działkę nr [...] z obrębu [...] wzdłuż jej wschodniej granicy pasem szerokości 5 m a zatem teren inwestycji obejmujący działkę nr [...] posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej, nie wiadomo dlaczego uznano, że działka nr [...] stanowi wyłącznie ciąg pieszy. Takiej kwalifikacji przeczy chociażby obciążająca tę działkę służebność przejazdu i przechodu. Należy zaznaczyć, że zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do działek budowlanych, oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Zdaniem skarżącej Burmistrz Dzielnicy [...] m. [...], a w ślad za nim organ I instancji, bezzasadnie uznał, że znajdująca się na działce nr [...] infrastruktura drogowa nie może podlegać żadnym zmianom, mającym na celu dostosowanie jej na potrzeby przyszłej inwestycji. Rolą Burmistrza Dzielnicy [...] m.[...] jako zarządcy drogi - ulicy [...] i jednocześnie właściciela ciągu pieszo-jezdnego, położonego na działce nr [...], było określenie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji, obejmującej część działki nr [...] i działkę nr [...], w ten sposób, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu pieszego i ruchu pojazdów. Obowiązek ten został całkowicie zignorowany. Organ I instancji powinien przede wszystkim jednoznacznie zbadać czy teren ma dostęp do drogi publicznej, a następnie dopiero ustaliwszy, że teren ma dostęp do drogi publicznej, przez pryzmat tego faktu ocenić argumenty przedstawione w negatywnym stanowisku Burmistrza Dzielnicy [...]. Skarżąca stwierdziła, że argumenty podniesione przez Burmistrza Dzielnicy [...] dotyczące naruszenia zasad współżycia społecznego przez dopuszczenie ruchu kołowego i zagrożeniu dla bezpieczeństwa pieszych nie powinny mieć na etapie decyzji o warunkach zabudowy przesądzającego znaczenia i stanowią przykład rozszerzającej wykładni zakresu uzgodnień. Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności świadczą niewątpliwie o dostępie działki nr [...] do drogi publicznej i negowanie tego faktu przez organy obu instancji świadczy o wydaniu ich decyzji z naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.[...] z [...] lipca 2017 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, drogą dojazdową od ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz stacją transformatorową na działce nr ew. [...] z obrębu [...] (kubatura) oraz na części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] (infrastruktura, droga dojazdowa i wjazd) przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.[...]. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez Kolegium stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Istotne znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy i potwierdzenia spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma w myśl § 3 ww. rozporządzenia, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok NSA z 17 marca 2021 r. sygn. II OSK 889/18; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1580/18; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 5[...]7). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu planowane zamierzenie inwestycyjne spowoduje w istocie zmiany dotychczasowej funkcji zabudowy, gdyż inwestor planuje aby mający powstać obiekt zajmował powierzchnię większą niż wynika to ze średniej w obszarze analizowanym. Wnioskodawca nie skorygował swojego wniosku do wartości wynikających z analizy. W analizie wskazano, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym wynoszą od 0,13 do 0,36. Średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,23, przy czym dla zabudowy wielorodzinnej jest to też średnia w wysokości 0,23. Wnioskodawca wnosił o ustalenie wskaźnika w wysokości 0,30. W konsekwencji, w niniejszej sprawie, wnioskowany parametr jest wyższy niż wynikający ze średniej w obszarze analizowanym, czyli zasadnym jest stwierdzenie, że inwestycja nie może być zrealizowana we wnioskowanym kształcie. Tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że teren inwestycji nie może mieć zapewnionego dostępu do drogi publicznej nie ma znaczenia o tyle, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji nastąpiła z innej przyczyny. Kolegium wskazało bowiem, że ustalenia organu I instancji co do braku dostępu są przedwczesne. Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia, gdyż ustalenia w tym względzie i tak nie zmienią rozstrzygnięcia, albowiem wnioskowana inwestycja nie pokrywa się z dopuszczalnymi parametrami wynikającymi z analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Brak jest także podstaw do twierdzenia, że naruszone zostały przez organ odwoławczy wskazane w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).