VII SA/Wa 1816/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...], II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/WA 1816/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Starosta [...] na podstawie art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane odmówił K. D. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce [...] w [...]. W uzasadnieniu podał, że inwestor zwrócił się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w granicy działki nr [...], w odległości 1,50 m od granicy działki [...] oraz w odległości 2,50 m od granicy z działką nr [...] przedkładając dokumentację projektową. Waściciel Działki nr [...] K. S. poinformował organ I instancji, iż w granicy jego działki znajduje się już budynek, w związku z tym nie wyraża zgody na dalszą zabudowę granicy, ponieważ byłby ogrodzony wzdłuż całej działki murem, co utrudniałoby zagospodarowanie jego działki czy ewentualną jej sprzedaż. Organ architektoniczno-budowlany rzeczywiście stwierdził, że po zrealizowaniu zamierzeń inwestora praktycznie cała południowo-wschodnia granica działki byłaby zabudowana na wysokość przekraczającą 6,0 m, co rzeczywiście utrudniłoby jej zagospodarowanie. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2004 r Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia w terminie do 15 września 2004 r. projektu budowlanego do zgodności z przepisami art. 5 ust 1 pkt 9 prawo budowlane, t.j. budynek zaprojektować w sposób, który zapewni poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Inwestor w podanym terminie nałożonego obowiązku nie wykonał. Organ administracji I instancji zauważył, że inwestor nabywając nieruchomość o powierzchni 162 m² powinien sobie zdawać sprawę z ograniczeń, które wystąpią przy jej zagospodarowaniu m.in. z ograniczenia powierzchni i wysokości zabudowy. Interesy stron nie mogą być przyporządkowane zamierzeniom inwestora, a zasada równości obywateli wobec prawa nie pozwala na uznanie uprzywilejowanej pozycji inwestora w stosunku do sąsiadów i ich interesów. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. D. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Uchylił też zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r. Starosty [...] nakładające na inwestora obowiązek usunięcia braków w przedstawionym projekcie budowlanym. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] działka inwestora położona jest w obszarze funkcjonalnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Nieruchomości sąsiadujące z działką inwestora niezależnie od istniejącego na nich aktualnie stanu zabudowy są działkami budowlanymi, i w związku z tym przy projektowanej zabudowie każdej z tych działek musi zostać uwzględniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości. Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2004 r. nałożył na inwestora obowiązek, który jest zapisem tak ogólnym, że niemożliwym do zrealizowania. Poza tym o naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy lub normy obowiązujące w budownictwie. Jeżeli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organu administracyjnego jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie względy (prawne i społeczne) zostały przy jego podejmowaniu wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne, i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, powinien przede wszystkim odnieść się do ustaleń obowiązującego dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, przeanalizować interesy zarówno inwestora jak i właścicieli działek sąsiednich, a nie tylko właścicieli działek sąsiednich jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. S. Skarżący podał, że w granicy jego działki od strony południowo-wschodniej na działce nr [...] jest już wybudowany budynek. Zrealizowanie inwestycji przez K. D. spowoduje, iż cała wschodnia granica działki będzie zabudowana. Ponadto w 1998 r. wystąpił o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na swojej działce, którą uzyskał. Zrealizował projekt techniczny domu uwzględniający interes osób trzecich. Wprawdzie inwestycji nie zrealizował, ale na wiosnę 2005 r. zamierza kontynuować podjętą inwestycję. Usytuowanie domu skarżącego wzdłuż granicy działek [...] i [...] po wybudowaniu domu przez K. D. a czyni ścianę jego domu całkowicie zaciemnioną. Po wybudowaniu domu przez inwestora budynki będą oddalone od siebie ok. 3 metrów, takie usytuowanie czyni, iż od godziny 7 do 15 działka skarżącego będzie pozbawiona całkowicie światła słonecznego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna, ale z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Zaskarżona decyzja została wydana w części bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też względu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., w pozostałej zaś części skargę jako bezzasadną oddalił. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednakże na podstawie art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ze względu na powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia postanowienia Starosty [...], natomiast w pozostałym zakresie wobec braku wad i uchybień prawa skarga podlega oddaleniu. Sąd podziela argumentację organu II instancji dotyczącą uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] i stwierdza, iż jest ona prawidłowa. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast na podstawie art. 77 § 1 w/w ustawy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd stwierdza, iż warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Wskazać należy, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Należy zauważyć, że udzielenie pozwolenia na budowę, powinno uwzględnić sprzeczne interesy, z jednej strony - inwestora, a z drugiej - osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie naruszone lub zagrożone. Granice tych praw i interesów określają przepisy Prawa budowlanego, przepisy wykonawcze ze szczególnym uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujące Polskie Normy oraz inne przepisy zawarte w aktach normatywnych, a mających zastosowanie w procesie budowlanym. Zatem o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy lub normy obowiązujące w budownictwie. Ocena czy zamierzona inwestycja budowlana nie narusza praw osób trzecich, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, pod kontrolą sądów administracyjnych. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie może, nie wyrażając zgody na jej realizację, skutecznie przesądzić o negatywnym rozstrzygnięciu właściwego organu. Jeżeli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów administracji jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie względy (zarówno prawne, jak i społeczne) zostały przy jego podejmowaniu wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę. Podkreślić należy, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], który w § 9 ust. 3 pkt 4 zezwala na działkach węższych niż 20,0 m sytuowanie budynków mieszkalnych bezpośrednio w granicy pod warunkiem zapewnienia dojazdu. Ponadto organ I powinien przeanalizować interes zarówno inwestora jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości a nie tylko właścicieli działek sąsiednich jak uczynił Starosta [...]. Dlatego też decyzja Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2004 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2004 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest jak najbardziej prawidłowa, gdyż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Z powyższych względów skarga K. S. w tym zakresie została oddalona. Na marginesie zauważyć należy, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Starosta [...] zatwierdził K. D.projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości [...] przy ulicy L. zlokalizowany w granicy działki nr ew. [...], w odległości 1,5 m od granicy działki nr Ew. [...] oraz w odległości 2,5 m od granicy z działką nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda [...] na skutek odwołania K. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/WA 644/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. albowiem została ona wniesiona po terminie. Sąd stwierdza natomiast, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., w części uchylenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2004 r. Starosty [...] nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia braków w przedstawionym projekcie budowlanym została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Według art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) na wydane w toku postępowania postanowienia przysługuje stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazać należy, iż organ nadzoru budowlanego może nakładać na stronę ubiegającą się o pozwolenie na budowę obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w drodze postanowienia. Prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie zobowiązujące ją do usunięcia wskazanych nieprawidłowości art. 35 prawa budowlanego nie przewiduje. (zob. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 1998 r. II SA/Wr 1082/97, ONSA 1999/2 poz. 55). Oznacza to, iż na postanowienie wydane przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładające na przedstawiającego projekt obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, nie przysługuje zażalenie, a skoro postanowienie to nie kończy również postępowania, nie przysługuje na nie także skarga do sądu administracyjnego. Ustawodawca enumeratywnie w sposób zamknięty wymienił w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przypadki kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego. Niewątpliwie organ II instancji prawidłowo zauważył w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że obowiązek nałożony na inwestora postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. jest zapisem tak ogólnym, że niemożliwym do zrealizowania i tylko do tego powinien się ograniczyć. Natomiast Wojewoda [...] rozpatrując wniosek o uchylenie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. naruszył w sposób rażący przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a także prawa budowlanego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Natomiast na podstawie na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.