VII SA/Wa 1816/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2001 r. dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1996 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę, zaś w pozostałej części uchylił decyzję rozbiórkową i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...].10.1996 r. w przedmiocie określenia terminu rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wnioskiem inwestora organ wojewódzki w dniu [...] grudnia 2000 r. wszczął postępowanie nieważnościowe co do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].10.2000 r. nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego organ stopnia wojewódzkiego decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce, bowiem w wyniku czynności kontrolnych z dnia [...] września 1996 r. stwierdzono rozpoczęcie rozbudowy budynku mieszkalnego, zakwalifikowaną jako "budowa" z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, w związku z czym samowolnie wykonana część nadbudowana i rozbudowana podlegała rozbiórce, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej. W wyniku odwołanie od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja organu wojewódzkiego w części dotyczącej rozbiórki jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego rozbudowa takiego obiektu jak budynek inwestora wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak takiej decyzji wypełnia przesłanki z art. 48 prawa budowlanego, który obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem organu argument złego stanu technicznego istniejącego budynku nie ma wpływu na dokonane decyzją rozbiórkową rozstrzygnięcie. Decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 48 prawa budowlanego, który dotyczy obiektu lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia. Termin budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu jak stanowi art. 3 pkt 6 ustawy zasadniczej. Ponieważ wykonywane przez inwestora roboty budowlane obejmowały nadbudowę i rozbudowę, nie zaś sugerowany prze inwestora remont, organ nadzoru budowlanego nie mógł uchylić się od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie organu odwoławczego słusznie ustalono w postępowaniu zwyczajnym, iż na wykonane prace konieczne było pozwolenie na budowę, którego to obowiązku inwestor nie dopełnił i co z kolei musiało skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2001 r. naruszała prawo w tej części, w której odmawia stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej co do części rozbudowanej budynku bez pozwolenia na budowę wobec braku przesłanek z art. 156 kpa. Natomiast co do pozostałej części decyzji rozbiórkowej, tj. części określającej termin wykonania rozbiórki, organ odwoławczy w postępowaniu nieważnościowym, stwierdził w tej części nieważność decyzji rozbiórkowej (określenie terminu nie znajduje oparcia w przepisach prawa), uchylając decyzję organu wojewódzkiego w tej części. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą i zarzucając postępowaniu w obu instancjach co najmniej spłycenie. Według skarżącego decyzja o częściowej rozbiórce została wydana jedynie na podstawie protokołu oględzin prac wykonywanych przy tym budynku, a w sprawie brak jest jakichkolwiek jednoznacznych ustaleń co do wcześniejszego wyglądu budynku, co zostało zdemontowane i dlaczego, oraz dlaczego konieczne i usprawiedliwione były wykonywane prace inwestora. W takiej sytuacji – zdaniem skarżącego – twierdzenie organów, że była to rozbudowa a nie remont, jest co najmniej ryzykowne i wyjątkowo jednostronne. Zdaniem skarżącego jest to m.in. następstwem tego, że organ wojewódzki, wszczynając postępowanie, w praktyce ograniczył się do wydania postępowania o wszczęciu i dokonania kilku rutynowych czynności mimo, ze ogólne zasady postępowania obligowały go do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie absolutnie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, iż całe uzasadnienie organu odwoławczego sprowadza się do teoretycznych rozważań na temat czym różni się rozbudowa od remontu. Miałoby to znaczenie gdyby rozważania te szczególnie odnosiły się w tej części do konkretnego obiektu a więc przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącego podnoszącego w odwołaniu zagadnienie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w odniesieniu do zastosowanego art. 48 tej ustawy, organ odwoławczy tych wątpliwości nie wyjaśnił jednoznacznie. Skarżący wyjaśnił, że nigdy nie posługiwał się w niniejszej sprawie argumentem nieznajomości prawa, natomiast od 1996 r. kiedy zaczęto kwestionować legalność jego robót, konsekwentnie podawał, że przystąpił do ich wykonania tylko dlatego, że o braku konieczności pozwolenia na budowę zapewniali go pracownicy organu administracji, a więc konsekwencje jakie ponosi są wynikiem wprowadzenia w błąd inwestora przez funkcjonariuszy organu. Skarżący uważa, że zachodzi w niniejszej sprawie rażąca niezgodność stanu rzeczy z zasadami kpa. Okoliczność tę, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy pominął całkowicie, jak również nie próbował zweryfikować okoliczności podnoszonych przez inwestora. Tego czy nie zostały naruszone przepisy przy wydawaniu decyzji o rozbiórce – zdaniem skarżącego – nie da się wykluczyć na obecnym etapie postępowania, bez uchylenia decyzji zaskarżonej i starannego uzupełnienia postępowania o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie wskazał, ze kwestia dotycząca wznowienia postępowania pozostaje bez wpływu na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie podlega uwzględnieniu, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena, jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu /bądź nie/ przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1996 r. o rozbiórce rozbudowanej części budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę, wydana została w postępowaniu zwykłym i w oparciu o art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Wydanie tej decyzji poprzedziła kontrola obiektu przeprowadzona w dniu [...] września 1996 r., w wyniku której stwierdzono nadbudowę od poziomu stropu na istniejącym budynku ścian zewnętrznych z pustaka żużlowego, wybudowanie drewnianej więźby dachowej z 3 otworami od strony frontowej budynku oraz dobudowę zadaszenia o konstrukcji drewnianej nad wjazdem do posesji (vide protokół wraz z materiałem fotograficznym k. 1-3 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Decyzja o rozbiórce, od której nie zostało wniesione odwołanie stała się ostateczną, a wobec jej nie wykonania organy wszczęły wobec inwestora postępowanie egzekucyjne. Wniosek inwestora o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej spowodował wszczęcie postępowania nieważnościowego, które jak już wyżej wskazano, prowadzone jest w zakresie naruszenia art. 156 § 1 kpa przez organ wydający decyzję w postępowaniu zwykłym. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe stwierdził brak przesłanek z art. 156 § 1 kpa, warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (organ II instancji w postępowaniu nieważnościowym stwierdził przesłankę nieważnościową tylko w części decyzji z dnia [...] października 1996 r., tj. w zakresie zakreślenia terminu rozbiórki i tylko w tej części stwierdził jej nieważność). Tym samym w postępowaniu nadzwyczajnym organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego nakazującej rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku mieszkalnego. Objęte skargą zarzuty odnośnie decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym należy uznać za chybione. I tak nie są jednostronne twierdzenia organu co do rozbudowy w świetle protokołu oględzin i materiału fotograficznego, wyraźnie obrazujących rozbudowę i nadbudowę obiektu, a nie remont wskazany przez skarżącego. Wbrew stanowisku skarżącego za prawidłowe należy uznać zamieszczone w decyzji organu odwoławczego rozważania co do istoty rozbudowy i nadbudowy jako wchodzących w zakres ustawowego pojęcia "budowy" w odróżnieniu od remontu, polegającego na robotach budowlanych w istniejącym obiekcie odtwarzających stan pierwotny, ale nie stanowiących bieżącej konserwacji, bowiem różnica pomiędzy tymi pojęciami ma istotne znaczenie z punktu widzenia wymogu pozwolenia na budowę. Za chybiony należy uznać zarzut skargi co do nie wyjaśnienia wątpliwości czy winien być zastosowany art. 48 czy też art. 51 ust. 1 prawa budowlanego w świetle wywodów organu nadzorczego jednoznacznie określających konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 prawa budowlanego. Wobec zarzutu skargi "o skwitowaniu przez organ jednym zdaniem innych zarzutów jako nie mających znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji" przypomnieć i wskazać należy skarżącemu, że sprawa niniejsza dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, a więc postępowaniu zawężonym tylko i wyłącznie do kontroli zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa przy wydawaniu decyzji o rozbiórce, co powoduje, że istotnie żadne inne przesłanki, poza taksatywnie wymienionymi w art. 156 kpa, nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a organ nadzorczy nie jest uprawniony do rozstrzygania o istocie sprawy. Zatem bez znaczenia pozostaje argumentacja o błędnej informacji co do braku konieczności uzyskania pozwolenia, jak też ustaleń czy roboty wykonane przez skarżącego były konieczne. Celem wyjaśnienia wskazać też należy, że postępowanie nieważnościowe nie obejmuje postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, bowiem organ nadzorczy orzeka tylko i wyłącznie na podstawie posiadanego w aktach materiału pod kątem naruszenia art. 156 kpa, przy stanie faktycznym i prawnym istniejącym na datę wydania kontrolowanej decyzji. Tak więc chybione są zarzuty skargi o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Skoro zatem dokonana rozbudowa obiektu została prawidłowo zakwalifikowana jako budowa z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, a inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, nie istniały podstawy dla organu nadzoru do stwierdzenia uchybienia z art. 156 kpa. Tym samym skarga na decyzję organu nadzorczego jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).