VII SA/Wa 1817/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi B. i P. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. S. z Kancelarii Adwokackiej [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług. VII SA/Wa 1817/07 UZASADNIENIE Decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1998r. nr [...] oraz decyzją Starosty J. z dnia [...] maja 2001r. znak [...] -(zmieniającą pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę) udzielono P. P. pozwolenia na roboty budowlane polegające na adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K.. Na wniosek współwłaścicieli i lokatorów budynku przy ul. K. w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. podjął postępowanie w sprawie odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jednakże z uwagi na toczące się postępowanie przed Wojewodą w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., postanowieniem z dnia [...] października 2006r. na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w tym pozwoleniu na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wynik postępowania podjętego przez organ Wojewodę [...] może mieć istotne znaczenie dla prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, gdyż ustawa Prawo budowlane przewiduje odmienną procedurę w przypadku prowadzenia robót z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego, decyzją o pozwoleniu na budowę, projektu, a odmienną w przypadku prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...].12.2006 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].10.2006r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie m.in., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego organ rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Wskazał również m, że organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje nie jest dopuszczalne zawieszenie postanowienia. VII SA/Wa 1817/07 W świetle materiału dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zdaniem organu odwoławczego, taki związek przyczynowy w rozpatrywanej sprawie zachodzi. Rozpatrzenie bowiem kwestii ważności decyzji o pozwoleniu na budowę dot. w/w adaptacji stanowi zagadnienie wstępne wobec kwestii istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę decyzji Starosty J. z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...].12.2006r. Nr [...], do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli B. i P. P.. Strony podniosły, że rozpoczęły budowę w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i organ nie może stawiać tezy, że budowa może być prowadzona bez pozwolenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].12.2006 r. a po ponownym rozpatrzeniu wniosków stron po postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2007r. W ocenie organu powyższa okoliczność stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu cyt. wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zatem może ona skutkować zawieszeniem tegoż postępowania. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego toczące się postępowanie przed organami administracji architektoniczno - budowlanej dotyczące zmiany pozwolenia na budowę spornej inwestycji, ma wpływ na prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można uznać, iż zawieszając przedmiotowe postępowanie organ w ogóle naruszył prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli do Sądu B. i P. P. wskazując, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. VII SA/Wa 1817/07 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał skargę za niezasadną i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w ww. przepisie, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w myśl którego postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Omawiany przepis wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania i stanowi, że organ administracji państwowej "zawiesza postępowanie". Oznacza to, iż w razie wystąpienia jednej ze wskazanych przesłanek organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. W myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. I SA 481/83 ONSA 1983/2 poz. 65). Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Przy czym treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy VII SA/Wa 1817/07 od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Treścią wstępnego zagadnienia prawnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (wyrok NSA, 01.06.1998r., II SA 534/98, LEX nr 41763). Wskazać również należy, iż dla pojęcia kwestii prejudycjalnej nie ma znaczenia, czy postępowanie, którego ma być ona przedmiotem zostało wszczęte, bowiem przesłanką zawieszenia postępowania z powodu prejudycjalności nie jest wymóg by spór się już toczył. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na wniosek współwłaścicieli i lokatorów budynku przy ul. K. w K., podjął postępowanie w sprawie odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Podjęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego daje organowi podstawę do podjęcia określonej decyzji jeżeli inwestycja jest realizowana 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jednakże w toku postępowania organ nadzoru budowlanego została zawiadomiony, iż podjęte zostało postępowanie nadzwyczajne w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę na podstawie którego realizowana była inwestycja. Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mogło być wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zatem wynik postępowania podjętego przez organ Wojewodę [...] może mieć istotne znaczenie dla prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, gdyż ustawa Prawo budowlane przewiduje odmienną procedurę w przypadku prowadzenia robót z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, projektu, a odmienną w przypadku prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. VII SA/Wa 1817/07 W niniejszej sprawie organ administracyjny nadzoru budowlanego, zawieszając postępowanie zasadnie uznał iż rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie wstępne, które ma istotne znaczenie dla toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego bowiem budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku stwierdzeniu jej nieważności jest szczególnym przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji rozpatrzenie kwestii ważności decyzji o pozwoleniu na budowę dot. w/w adaptacji stanowi zagadnienie wstępne wobec kwestii istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę decyzji Starosty J. z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.