VII SA/Wa 1817/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. znak [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. z dnia [...]czerwca 2014 r. znak [...]. Z akt sprawy wynikało, że M. P. pismem z dnia [...] października 2014 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nakazującej mu na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) doprowadzenie części obiektu budowlanego – tarasu przynależnego do lokalu nr [...] i stropodachu z tarasem nad lokalem nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. [...] w W. do stanu poprzedniego. Po rozpoznaniu tego wniosku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji PINB dla [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania syndyka masy upadłości Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził wówczas, że choć w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji powołano błędnie art. 50a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednak sentencja jak i uzasadnienie wyraźnie wskazują, że zamiarem organu powiatowego było zastosowanie art. 50a pkt 2 wskazywanej ustawy, zgodnie z którym w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje się rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Naruszenie to, nie miało w ocenie organu II instancji charakteru rażącego. Jednak za rażące naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie, organ uznał nieprecyzyjne sformułowanie sentencji decyzji, a przez to określenie obowiązku, który ma zostać wykonany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB, złożył syndyk masy upadłości Ś. Spółdzielni Mieszkaniowej. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1979/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2016 r., jak i poprzedzającą ją decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia WSA uznał, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2014 r. nie zawiera żadnej z przesłanek nieważności o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Przede wszystkim, w ocenie sądu treść tej decyzji nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, albowiem w sposób jasny i precyzyjny wynika z niej czego dotyczy, co jest przedmiotem rozbiórki, a także jaki był stan poprzedni budowli który powinien zostać przywrócony przez inwestora. Sąd nie podzielił argumentacji organu, iż treść decyzji PINB uniemożliwia ustalenie jaki obowiązek został nałożony na M. P. Jednocześnie WSA przychylił się do oceny, że wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowiło rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd uznał ponadto, że PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, oraz zastosował właściwe przepisy. W ocenie WSA nie ulega wątpliwości, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej i zaszła konieczność doprowadzenia zmodyfikowanej przez niego części obiektu do stanu poprzedniego. W następstwie powyższego wyroku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].06.2014 r. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył M. P.. Po jego rozpoznaniu GINB, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) związany jest oceną prawną i wskazaniami sądu co do dalszego postępowania. Organ przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1979/16, z którego wynika, że treść decyzji PINB nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia, że zapadła z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie może wyrazić opinii odmiennej w tym zakresie. Organ odwoławczy uznał nadto, że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana przez właściwy organ, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, GINB stwierdził, że wykraczają one poza zakres postępowania nieważnościowego, albowiem kwestionują zasadność merytoryczną decyzji ostatecznej. Organ nie dopatrzył się naruszenia polegającego na rozszerzeniu przez PINB zakresu kontroli również do tarasu przyległego do lokalu nr [...], wskazując, że było to konsekwencją działania inwestora, który prowadził niedozwolone prace pomimo obowiązku ich wstrzymania. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, II. Mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez nieuwzględnienie wielu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji, ogólnikowe powołanie wyroku WSA z dnia 13 lipca 2017 r., - art. 11 kpa poprzez naruszenie zasady przekonywania strony. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że postanowienie dotyczące wstrzymania prowadzenia robót budowlanych dotyczyło wyłącznie prac wykonywanych na dachu nad częścią lokalu nr [...] i nad lokalem nr [...]. Natomiast w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. stwierdzono, że trwają prace na tarasie (nie na dachu) przynależnym bezpośrednio do lokalu wnioskodawcy, tj. na tarasie, którego nie dotyczyło postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Wskazał także, że w decyzji podano błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "ppsa") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć, istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ppsa stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych przewidzianych przepisami art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się wyłącznie do oceny legalności kwestionowanej decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 Kpa i służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonych najcięższymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. W toku tego postępowania organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. W kontekście tych uwag zauważyć należy, że kwestionowana w trybie nieważności decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2014 r. była już przedmiotem oceny dokonanej przez tutejszy Sąd w aspekcie istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1979/16 uznał, że nie zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W szczególności sąd nie dopatrzył się niejasności, bądź sprzeczności w treści decyzji, która uniemożliwiałaby jej wykonanie, jak również uznał, że wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej nie stanowiło kwalifikowanego naruszenia prawa powodującego nieważność rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec powyższego organy administracji ponownie rozpatrujące sprawę musiały uwzględnić ocenę Sądu w zakresie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Wyrażona ocena co do prawidłowości decyzji, była istotnym wskazaniem dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie mogło wywołać zamierzonego skutku podnoszenie przez skarżącego tych samych zarzutów i powoływanie się na uzasadnienie decyzji organu wojewódzkiego, która w trybie instancyjnym została usunięta z obrotu prawnego, a jej argumentację zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dlatego ponownie należy podkreślić, że wskazanie przez organ nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji nie stanowiło w tym przypadku rażącego naruszenia prawa, istniał bowiem inny przepis tego samego artykułu, pozwalający na wydanie decyzji o przedmiotowej treści. Skarżący podnosił także szereg argumentów, które w istocie kwestionowały merytoryczną zasadność decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., wskazując, że nie było podstaw do nakazania doprowadzenia do stanu poprzedniego tarasu przynależnego do lokalu nr [...] i stropodachu z tarasem nad lokalem nr [...], gdyż nakaz wstrzymania robót budowlanych dotyczył wyłącznie prac wykonywanych na dachu nad częścią lokalu nr [...] i nad lokalem nr [...]. Podkreślić jednak trzeba, że WSA we wskazanym wyroku odnosił się także do tych okoliczności, uznając, że decyzja PINB jest prawidłowa zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem Sądu nie ulegało wątpliwości, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, co skutkowało koniecznością wydania decyzji o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego. Sąd rozstrzygający sprawę podziela zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1979/16 i uznaje, że argumentacja skarżącego sprowadza się do polemiki z ustaleniami prawomocnego wyroku, co w światle art. 153 ppsa nie było dopuszczalne w ponownie przeprowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Nie można także podzielić zarzutu skarżącego, co do naruszenia przez organ powiatowy przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Co istotne w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie rozpatruje sprawy merytorycznie i nie jest obowiązany czynić ustaleń koniecznych w postępowaniu rozstrzygającym sprawę co do jej istoty, a bada jedynie zgodność kontrolowanej decyzji w zakresie przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 k.p.a. i przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. I OSK 389/16). Prawidłowa była ocena organów nadzoru, iż kwestionowana w trybie nieważności decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, z zastosowaniem właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom nadzoru naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.