VII SA/Wa 1818/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi B. i P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. S. z Kancelarii Adwokackiej [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług. VII SA/Wa 1818/07 UZASADNIENIE Służby nadzoru budowlanego w dniu 19 sierpnia 2004r. - w trakcie kontroli robót budowlanych prowadzonych przez P. P., polegających na adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., stwierdziły, że adaptacja strychu w/w budynku realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1998r. nr [...] oraz decyzji Starosty J. z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustalono, że odstępstwa polegają na: wykonaniu w odmienny sposób otworów okiennych w ścianach zewnętrznych i połaciach dachowych (inna lokalizacja oraz inne rozmiary), zmianie układu ścianek działowych, zwiększeniu powierzchni mieszkania przez przesunięcie zewnętrznej ściany mieszkania od strony strychu o 45 cm, przesunięciu belki konstrukcyjnej, podtrzymującej dach o ok. 25 cm. Ponadto w przedmiotowym pomieszczeniu stwierdzono wykonanie kominka podłączonego do istniejącego przewodu kominowego. Zauważono również, że na strych prowadzą schody o szerokości 80 cm, co nie spełnia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami), utrzymanym w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. , nakazał P. P. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w tym samym dniu w którym wydał postanowieniu o wstrzymaniu robót tj. w dniu [...] sierpnia 2004r. nakazał P. P., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, robót budowlanych prowadzonych przy adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., dostarczenie określonych dokumentów: 1) projektu budowlanego zamiennego adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., z naniesionymi wszystkimi dokonanymi zmianami oraz ewentualnie zamierzonymi zmianami, zawierający projekt przebudowy schodów; VII SA/Wa 1818/07 2) ekspertyzę techniczną zmian konstrukcyjnych więźby dachowej oraz stropu pod kondygnacją strychową, w związku ze zmianą układu obciążeń; 3) uzgodnienie dokonanych zmian z Wojewódzką Służbą Ochrony Zabytków oraz zarządcą budynku. Decyzja organu I instancji została w całości uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją organu II instancji z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu oraz charakteru dokonanych przez inwestora odstępstw, które dałyby podstawę do nałożenia obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji, a więc dokładnego określenia czy wszystkie dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu mają charakter odstępstw istotnych, uzasadniających podjęcie zapadłego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. tekst jednolity z późniejszymi zmianami), nałożył na P. P. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zamiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, w terminie do 14 czerwca 2006r. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, iż w oparciu o poczynione w trakcie oględzin ustalenia oraz w oparciu o opinię techniczną biegłego Sądu Okręgowego J. Ł., dokonane zmiany są zmianami istotnymi, w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 7, wymagającymi uzyskani opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nieprawidłowo określił zakres robót, podając jedynie, że nakłada na Skarżącego "obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót", nie nawiązując na wstępie decyzji w zakresie jakich robót i gdzie wykonanych, obowiązek powyższy zostaje nałożony. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, kluczową dla sprawy kwestia pozostaje ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości czy dokonane zmiany w stosunku do projektu budowlanego są zmianami istotnymi, które upoważniałyby organ VII SA/Wa 1818/07 nadzoru budowlanego do żądania projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a biorąc pod uwagę fakt, iż popełnione przez organ I instancji uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, należało orzec jak w sentencji. B. i P. P. w dniu 9 stycznia wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2006r. uchylającej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazującego sprawę odstępstwa zatwierdzonego projektu dot. adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., do ponownego rozpatrzenia. Strony podniosły, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7 i 77 i 136 kpa a ponadto art. 105 poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w sprawie w związku z art. 36a ustawy prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].08.2006r., a po ponownym rozpatrzeniu wniosków stron decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy nie wyjaśnił m. in. kwestii wykonania otworów okiennych w ścianach zewnętrznych i połaciach dachowych w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz innych wątpliwości, które pojawiały się we wcześniejszej fazie postępowania. Nie zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości czy dokonane zmiany są zmianami istotnymi, a co za tym idzie, jaki jest zakres i charakter tych zmian. W świetle powyższego uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co uczynił [...] WINB nie jest rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że decyzja ta została bowiem wydane przez organ właściwy, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osób będących stronami w sprawie, jak również była wykonalna w dniu jej wydania, nie zawierała wady powodującej jej VII SA/Wa 1818/07 nieważność z mocy prawa oraz - jak wskazano wyżej - nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli do Sądu B i P. P. wskazując, że podtrzymują swoje stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślając, że postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu powinno być umorzone ponieważ takich odstępstw nie ma a ponadto roboty zostały już wykonane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skargę uważa za niezasadną i wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa (vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 - Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9). Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi VII SA/Wa 1818/07 ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2006 r., znak: [...], Nr [...], nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, co nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Decyzja ta została bowiem wydane przez organ właściwy, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osób będących stronami w sprawie, jak również była wykonalna w dniu jej wydania, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa oraz - jak wskazano wyżej - nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta zapadła zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy dokonane zmiany są zmianami istotnymi, a co za tym idzie, jaki jest zakres i charakter tych zmian. Nie budzi wątpliwości Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz naruszono w nim przepisy procesowe, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), Sąd nie stwierdził zatem, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.