VII SA/Wa 1818/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. S.A. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. S.A. od decyzji Prezydenta m. W. nr [...] dnia [...] kwietnia 2010r., odmawiającej zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2007r., o pozwoleniu na budowę II części zespołu budynków mieszkalnych, na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...](część); [...](część); [...](część); [...](część); [...]; [...]; [...](część) z obrębu [...] i nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...](część) z obrębu [...], położonych przy ul. [...] i [...] w W. i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego chylił decyzję Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sposób następujący: W dniu 31 grudnia 2008 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie zamienne zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym Nr [...] w osiedlu [...], W. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent m.W. odmówił zmiany decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę II części zespołu budynków mieszkalnych, na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] (część); [...](część); [...](część); [...](część); [...]; [...]; [...](część) z obrębu [...] i nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...](część) z obrębu [...], położonych przy ul. [...] i [...] w W. i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. SA. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Prezydenta m.W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent m.W. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. odmówił zmiany pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Od ww. decyzji odwołanie wniósł inwestor B. S.A., podnosząc, iż ponownie organ I instancji nieprawidłowo określił zakres nieprawidłowości wymagających usunięcia, użycie zwrotów "poprzez m.in." oraz "w szczególności". Nie określono, precyzyjnie co oznacza wymóg przedłożenia projektu budowlanego zgodnego z przepisami prawa budowanego w zakresie określonym w art. 36 a ust. 3. Przepis rozporządzenia § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego również jest zbyt ogólny, by odwołanie się do jego treści pozwalało sprecyzować nałożony obowiązek. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. winna być uchylona ze względu na naruszenie procedury administracyjnej oraz materialnego prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w myśl art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do tej zmiany. Analizując przedłożony zamienny projekt budowlany, przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ I instancji postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałoży na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent m.W. nałożył na inwestora B. S.A. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej poprzez m.in.: - przedłożenie projektu budowlanego zgodnego z przepisami Prawa budowlanego w zakresie określonym w art. 36 a ust. 3 wraz z projektem zagospodarowania terenu zgodnego z wymogami § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133) oraz decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania terenu przestrzennego terenu [...] w gminie W., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. nr [...], poz. [...]) - m.in. § 8 planu - przedłożenie do wglądu dziennika budowy - art. 81 c. ust 1 powołanej ustawy Prawo budowlane - przedłożenie zatwierdzonej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, ze względu na panujące warunki gruntowe o wprowadzenie dodatkowej garażowej kondygnacji podziemnej oraz obniżenie poziomu posadowienia płyty dennej budynku (§ 6 ust. 3 ustaleń ww. planu zagospodarowania) Zgodnie z art. 9 k.p.a. strona powinna być należycie i wyczerpująco informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Zasada ta dotyczy również inwestora w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli organ administracji nakłada obowiązek usunięcia nieprawidłowości, to powinien wskazać na czym one polegają. Wyraźnie taki obowiązek statuuje art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrażenie "wskazane nieprawidłowości" oznacza, że organ administracji musi je wskazać, a więc określić jakie to są nieprawidłowości i ewentualnie na czym one polegają. Nie spełnia tego warunku samo określenie przez organ I instancji, że projekt budowlany nie jest zgodny z m.in. § 8 planem. Przede wszystkim organ nie przeanalizował treści zapisu § 8 obowiązującego planu zagospodarowania terenu [...] w gminie W., nakazując jedynie przedłożenie projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania terenu przestrzennego terenu [...] w gminie W., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. nr [...], poz. [...]) - m.in. § 8 planu. Organ obowiązany był dokonać oceny przedłożonego wniosku i projektu budowlanego i wskazać na czym polega ewentualna niezgodność projektowanej inwestycji z planem. Podobnie organ nie wskazuje na czym polega niezgodność przedłożonego projektu zagospodarowania z wymogami § 8 rozporzadzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133). Organ odwoławczy wskazał rozbieżność pomiędzy treścią decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. a postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010. W decyzji organ wskazuje, że w postanowieniu zobowiązał inwestora do przedłożenia m.in. projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007r.,podczas gdy w postanowieniu nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zgodnego z przepisami Prawa budowlanego w zakresie określonym w art. 36 a ust. 3 wraz z projektem zagospodarowania terenu zgodnego z wymogami § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133) oraz decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania terenu przestrzennego terenu [...] w gminie W., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. nr [...], poz. [...]) - m.in. § 8 planu. Z treści ww. postanowienia nie wynika, iż organ I instancji wzywał inwestora do projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wskazał precyzyjnie nieprawidłowości i braków w przedłożonej dokumentacji projektowej, co oznacza, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7, 8 i 9 kpa, oraz art. 35 ust. Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący B. S.A. w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wskazując, że organ odwoławczy miał pełne przesłanki do merytorycznego orzekania w sprawie, nie zaistniały natomiast przesłanki kasacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1£69 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastopowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art.145 § 1 pkt 1 lit. a li lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U./Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania wyżej wymienionego przepisu. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana wtedy, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Ograniczenie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wiąże się z art. 136 K.p.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Oceniając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., należy mieć na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać i rozstrzygając co do istoty sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Tymczasem Wojewoda [...] zachował się jak organ kasatoryjny uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kontroli organu odwoławczego podlegało także postanowienie nr [...] Prezydenta miasta W. z dnia [...] lutego 2010r., które nie podlegało zaskarżeniu, a którego zasadność winna być oceniona przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji merit. Organ odwoławczy jedynie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Prezydent m. W. nie wskazał precyzyjnie nieprawidłowości i braków w przedłożonej dokumentacji projektowej co stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w szczególności przepisów 6,7,8 i 9 kpa. Organ odwoławczy miał możliwość na podstawie złożonej przez inwestora dokumentacji dokonać oceny tej dokumentacji pod względem kompletności i w tym aspekcie również ocenić jakie ew. braki dokumentacja ta posiada. Tym samym ocenie merytorycznej organu odwoławczego należało poddać postanowienie z dnia [...] lutego 2010r. nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej złożonej przy wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji inwestor podnosił niezasadność wymogów postanowienia z dnia [...] lutego 2010r., a także iż w przypadku uznania postanowienia za wadliwe winno nastąpić rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego zgodne z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie wskazał konieczności przeprowadzenia nowych dowodów , a jedynie w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części byłby uprawniony do uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie było więc podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z art. 138 § 2 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, dlaczego nie przeprowadzono postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 kpa. Skoro zaś w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa odstąpiono od wyjaśnienia w jej uzasadnieniu przyczyn niezastosowania art. 136 kpa., uznać należało, iż decyzja taka wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, kontroluje natomiast prawidłowość działań organów administracji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji, uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko Sądu, dokona samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję, bądź też wykaże w uzasadnieniu decyzji, że przeprowadzenie postępowania w granicach określonych w art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 200 i 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.