VII SA/Wa 1819/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2005 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. D. kwotę 715 zł ( siedemset piętnaście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił legalizacji budynku gospodarczego oraz garażu położonych na terenie posesji przy ul. J. w [...]. W toku postępowania, wszczętego na wniosek J. W., ustalono bowiem, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. Burmistrz Miasta [...] nakazał na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) rozebrać samowolnie pobudowany piętrowy budynek gospodarczy, umieszczony w narożniku działki. Decyzję z 1978 r. utrzymał w mocy organ II instancji w dniu [...] lutego 1979 r., stwierdzając, iż budynek wzniesiono samowolnie, w warunkach niezgodności tej zabudowy z planem szczegółowym tego fragmentu miasta. Organ ten przyjął jako podstawę nakazu rozbiórki art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Stwierdzono bowiem, że decyzja nakazująca rozbiórkę, pomimo upływu wielu lat nie została wykonana, natomiast do wspominanego budynku gospodarczego dobudowano, już po nakazie rozbiórki, garaż, wyburzono też część ściany budynku gospodarczego łącząc go na poziomie parteru z garażem. Uzasadniało to zdaniem organów nadzoru budowlanego odmowę legalizacji ww. budynków. O stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili aktualni właściciele działki K. B. oraz H. H.. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...] w części dotyczącej odmowy legalizacji budynku gospodarczego, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja będąca przedmiotem jego badania rażąco naruszyła art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż " W stosunku do budynku gospodarczego (usytuowanego w bezpośredniej granicy z działką o nr 60), wybudowanego mimo wstrzymania robót budowlanych decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., znak: [...] (utrzymaną następnie w mocy rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego) nie toczyło się bowiem postępowanie, którego celem było ustalenie, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. " W pozostałej części (tj. odmowy legalizacji garażu) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie naruszono prawa w sposób rażący, gdyż " w przedmiotowej sprawie organy nie miały możności działania na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w stosunku do obiektu garażu (prowadzącego do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego)." We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy I. D. (strona w postępowaniu o legalizację przedmiotowej zabudowy) podniosła, że ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zupełnie dowolne, pomijają treść i uzasadnienie decyzji z 1978 r., nakazujących rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku, nadto organ dowolnie określił przedmiot dawnych decyzji, nie wyjaśnił dlaczego odrzucił ustalenia decyzji z roku 1978 i oparł się wyłącznie na planie sytuacyjnym dołączonym do protokołu z dnia 8 października 2003 r. Konsekwencją ustaleń faktycznych, dokonanych z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, było wadliwe rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem ostatecznych decyzji wydanych w 1978 r. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. I. D. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzające ją rozstrzygnięcie wydane w I instancji naruszają prawo. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że obrocie prawnym znajduje się decyzja ostateczna z dnia [...] lutego 1979 r. nakazująca rozbiórkę piętrowego budynku gospodarczego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z akt wynika też, że decyzja ta nie została wykonana ani dobrowolnie, ani też w drodze egzekucji administracyjnej, budynek ten połączono zaś z garażem, również wybudowanym samowolnie, znosząc częściowo ścianę pomiędzy tymi zabudowaniami. Samowole te wykonane zostały przez poprzedników prawnych skarżących, którzy domagali się legalizacji wymienionej zabudowy, wobec zaś decyzji odmawiających legalizacji złożyli wniosek o stwierdzenie ich nieważności. Zarówno w decyzji z dnia [...] września 2004 r. jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wadliwej oceny sprawy, polegającej na stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiających legalizacji, gdy tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji cechy takiego naruszenia prawa przypisał w istocie decyzji nakazującej rozbiórkę z 1979 r., która to decyzja nie była przedmiotem postępowania nadzorczego. Zawiły wywód prawny zawarty w niespójnym uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, co samo w sobie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., sprowadza się do sformułowania zarzutu naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez decyzje odmawiające legalizacji. Podnosząc ten zarzut, organ stwierdza jednak w zakończeniu uzasadnienia, iż przepis ten został prawidłowo powołany w rozstrzygnięciu decyzji. Ten ostatni pogląd należało uznać za zasadny, gdyż, jak wynika z treści decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 1979 r., rozbiórkę budynku gospodarczego nakazano na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 40 dopuszcza zaś możliwość nakazania doprowadzenia obiektu wzniesionego niezgodnie z przepisami do stanu zgodnego z przepisami jedynie wówczas, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro zatem w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z 1979 r. nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, to nie było możliwe zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Organy prowadzące postępowanie zwykłe zgodnie z prawem odmówiły zatem legalizacji, powołując jako materialną podstawę decyzji art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który zabrania dokonania legalizacji, jeżeli samowoli dokonano w warunkach opisanych w art.37 tego prawa, a takie właśnie były okoliczności przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji postawienie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzutu, że przy legalizacji samowoli nie przeprowadzono postępowania na podstawie art. 40 i stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji na tej podstawie, uznać trzeba za rozstrzygnięcie nietrafne. W sprawie toczącej się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności, przedmiotem postępowania i ocen były bowiem wyłącznie decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z roku 2004 odmawiające legalizacji, a nie decyzje z 1978 i 1979 r. nakazujące rozbiórkę. Rozważania organu, czy pominięto w tych postępowaniach art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w ogóle nie mieściły się w przedmiocie prowadzonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 2004 r. Trafnie wprawdzie organ ocenił, że przedmiotem wniosków skarżących nie było wyeliminowanie decyzji z 1979 r., lecz wniosek o legalizację budynków. Z okoliczności tej wyciągnięto jednak nieprawidłowe wnioski, prowadząc wywód prawny w opisany wyżej sposób. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd może orzekać jedynie w granicach określonej sprawy. Te granice wyznacza przedmiot zaskarżonych, a następnie kontrolowanych przez Sąd decyzji. W obecnym postępowaniu ani legalność decyzji z 1978 i 1979 r. nakazujących rozbiórkę budynku gospodarczego, ani też zamiary stron postępowania prezentujących zakres postulowanych zmian w konstrukcji budynku nie mogą być zatem przedmiotem ocen Sądu. Stwierdzić jednak trzeba, że bez ewentualnego wyeliminowania decyzji z [...] i [...] r. nie jest możliwe przeprowadzenie skutecznego postępowania legalizacyjnego, w takim znaczeniu jak o nim stanowi art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tych względów nie można było się doszukać nie tylko zwykłego, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa w decyzjach [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.