VII SA/Wa 1819/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi B. i P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zgłaszającej sprzeciw w sprawie zakończenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. S. z Kancelarii Adwokackiej [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług. VII SA/Wa 1819/07 UZASADNIENIE Służby nadzoru budowlanego w dniu 19 sierpnia 2004r. - w trakcie kontroli robót budowlanych prowadzonych przez P. P., polegających na adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., stwierdziły, że adaptacja strychu w/w budynku realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1998r. nr [...] oraz decyzji Starosty J. z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustalono, że odstępstwa polegają na: wykonaniu w odmienny sposób otworów okiennych w ścianach zewnętrznych i połaciach dachowych (inna lokalizacja oraz inne rozmiary), zmianie układu ścianek działowych, zwiększeniu powierzchni mieszkania przez przesunięcie zewnętrznej ściany mieszkania od strony strychu o 45 cm, przesunięciu belki konstrukcyjnej, podtrzymującej dach o ok. 25 cm. Ponadto w przedmiotowym pomieszczeniu stwierdzono wykonanie kominka podłączonego do istniejącego przewodu kominowego. Zauważono również, że na strych prowadzą schody o szerokości 80 cm, co nie spełnia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) nakazał P. P. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K.. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. Jednakże Sąd Administracyjny [...] wyrokiem z dnia 18 maja 2006r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponieważ zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zwierało własnoręcznych podpisów B. P. i P. P. wskazanych jako wnoszących to podanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w tym samym dniu w którym wydał postanowieniu o wstrzymaniu robót tj. w dniu [...] sierpnia 2004r. nakazał P. P., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, robót budowlanych prowadzonych przy adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., dostarczenie określonych dokumentów: 1) projektu budowlanego zamiennego adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., z naniesionymi wszystkimi dokonanymi zmianami oraz ewentualnie zamierzonymi zmianami, zawierający projekt przebudowy schodów; 2) ekspertyzę techniczną zmian konstrukcyjnych więźby dachowej oraz stropu pod kondygnacją strychową, w związku ze zmianą układu obciążeń; 3) uzgodnienie dokonanych zmian z Wojewódzką Służbą Ochrony Zabytków oraz zarządcą budynku. Decyzja organu I instancji została w całości uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją organu II instancji z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu oraz charakteru dokonanych przez inwestora odstępstw, które dałyby podstawę do nałożenia obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji, a więc dokładnego określenia czy wszystkie dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu mają charakter odstępstw istotnych, uzasadniających podjęcie zapadłego rozstrzygnięcia. Dnia [...] marca 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na adaptację strychu z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe w sprawie pozwolenia na budowę. W dniu 16 września 2005r. a więc w czasie zawieszonego postępowania inwestor P. P. składa zawiadomienie o zakończeniu budowy załączając do niego oświadczenie inwestora i kierownika budowy, dziennik budowy, inwentaryzację powykonawczą oraz protokoły badań i sprawdzeń. W związku z tym zawiadomieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005r. zgłasza na podstawie art. 57 ust. 4 i art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. - tekst jednolity) sprzeciw w sprawie zakończenia robót. Dnia [...] grudnia 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy sprzeciw Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając w uzasadnieniu, że w przypadku, gdy zachodzą okoliczności o których mowa w art.: 49 ust. 5 albo art.: 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, inwestor na obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora miał fakt, iż do chwili orzekania przez organ odwoławczy, nie zostało zakończone postępowanie organu I instancji w zakresie istotnych odstępstw przy przebudowie strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., a więc postępowanie dotyczące robót, o których zakończeniu zawiadomili Państwo B. i P. P.. Wobec powyższego, na tym etapie postępowania, nie może być zatem mowy o pozytywnym rozpatrzeniu przez organ wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie w/w części obiektu. Wskazać należy, ze w okresie późniejszym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na P. P. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zamiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, w terminie do 14 czerwca 2006r. Decyzję tę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. W dniu 21 lutego 2007r, B. i P. P. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymującej w mocy sprzeciw Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r. w sprawie zakończenia robót. Wnioskodawcy zarzucili [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie prawa poprzez mylnie przywołane w decyzji okoliczności o których mowa w art. 49 ust. 5 i 51 ust. 4 prawa budowlanego. Strony wskazują również, że organ administracyjny II instancji pominął fakt utraty ważności postanowienia PINB - [...] o wstrzymaniu robót z dniem [...] grudnia 2004r. Strony podniosły też, że: Inwestor w dniu zawiadomienia o zakończeniu robót legitymował się właściwym i aktualnym projektem budowlanym. W związku z art. 50 ust 4 ustawy Prawo budowlane utrata ważności postanowienia PINB nr [...] wstrzymującego roboty budowlane oznacza, że nie wydanie w tym terminie decyzji, o której mowa w art. 50 a pkt 2 lub 51 ust. 1 Prawa budowlanego odnoszącej się do wstrzymania robót skutkuje brakiem zakazu prowadzenia robót. Inwestor może je kontynuować bez potrzeby otrzymania dodatkowego aktu administracyjnego. Przy zgodnej z prawem kontynuacji robót budowlanych i przy właściwym i aktualnym projekcie budowlanym inwestor zgodnie z wymogami pozwolenia na budowę, którym się legitymował w sposób właściwy przystąpił do zawiadomienia o zakończeniu robót właściwego organu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].12.2005r., a po ponownym rozpatrzeniu wniosków stron decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dacie wydawania decyzji dot. zgłoszenia sprzeciwu, zarówno przez Powiatowym Inspektorem w J. jak i przed [...] Wojewódzkim Inspektorem, nie zostało zakończone postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, prowadzone przez PINB w J. dlatego, zdaniem organu, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005r., nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, co nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli do Sądu B. i P. P. wskazując, że podtrzymują swoje stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślając, że postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu powinno być umorzone ponieważ takich odstępstw nie ma, a ponadto roboty zostały już wykonane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skargę uważa za niezasadną i wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 - Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9). Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Co prawda jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada stabilności decyzji (art. 16 § 1 kpa), ale to nie oznacza i oznaczać nie może akceptowania takiego stanu rzeczy, kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja obarczona ciężkimi wadami prawnymi. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem oceny przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].09.2005 r., zgłaszającej sprzeciw w sprawie zakończenia robót budowlanych polegających na adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K. z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w art.: 49 ust. 5 albo art.: 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Rzeczywiście zgodnie z art. 55 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. - tekst jednolity) inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę, że opisane wyżej roboty budowlane nie były realizowane w warunkach samowoli budowlanej co eliminuje okoliczność opisaną w art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego należałoby rozważać zasadność sprzeciwu tylko w sytuacji opisanej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dacie wydawania decyzji dot. zgłoszenia sprzeciwu, zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. jak i przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zostało zakończone postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, prowadzone przez PINB w J., dlatego, zdaniem organu, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005r., nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, co nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Organ nie wziął jednak pod uwagę, co słusznie podniosła strona skarżącą , że fakt nie zakończenia postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie uniemożliwiał inwestorowi realizacji inwestycji wobec utraty ważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004r.. Zgodnie bowiem z przepisem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Co prawda w sprawie organ wydał w tym samym dniu decyzję nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia organowi projektu zamiennego wraz z ekspertyzą techniczną, jednakże decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego. Organ nadzoru budowlanego nie wydał innego orzeczenia w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót co spowodowało utratę jego ważności - art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Utrata ważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu umożliwiła inwestorowi kontynuowanie i zakończenie robót budowlanych. W tej sytuacji, inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a jedynie obowiązek zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, bowiem w sprawie nie zachodziły okoliczności o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; Wskazać przy tym należy, że organ mógł w terminie 21 dni zgłosić sprzeciw, jeżeli wcześniej nałożył na inwestora określone obowiązki o których jest mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor w wyniku nieskutecznych działań organu nadzoru budowlanego nie dość, że mógł realizować dalej inwestycję, to nie miał w dniu wydawania kwestionowanych decyzji Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nałożonych żadnych obowiązków w trybie przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Nadmienić należy, że wobec zaistniałych błędów i przewlekłości w postępowaniu organów nadzoru budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w przypadku dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, powinien prowadzić postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu, na budowę ale w warunkach zakończonej już budowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005 r., nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności uznając, że inwestorowi nie przysługiwało prawo do zgłoszenia zawiadomienia w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane. Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia stanowisko, iż zaskarżone decyzje wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie czynią zadość zasadzie praworządności oraz zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 oraz 77 kpa i jednocześnie nie wypełnia przesłanek zawartych w przepisie art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071). Zgodnie z art. 7, art. 8 oraz art. 77 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Jednym z istotnych czynników mających wpływ na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Motywy te, w myśl art. 107 § 2 powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji (postanowień). Motywy rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją (postanowieniem). Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (postanowienia); (odpowiednio v. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II S.A. 96/98 - LEX nr 41681). Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje.