VII SA/Wa 182/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. S. z Kancelarii Adwokackiej [...] w W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nałożył na Z. P., D. P., B. I. i A. S. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony drogi w S. gm. R. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła Z. P., a precyzując go podała, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa -art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa. Decyzją z dnia [...] października 2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 oraz 158 § 1 Kpa -odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że badana decyzja została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic (...) i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast niedopełnienie tego obowiązku skutkuje prowadzeniem stosownego postępowania, określonego w art. 49 b tej ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] października 2004r. Nr [...] zobowiązał współwłaścicieli działki nr [...] do przedłożenia określonej dokumentacji w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Termin ten pozostał bezskuteczny, dlatego też organ nadzoru budowlanego orzekł o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Wskazywane przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa, jako podstawa wniosku Z. P., nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa; chybiony jest także zarzut wady powodującej jej nieważność z mocy prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, albowiem przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określone w nim wadliwości decyzji powodują jej nieważność, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. P. -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2004r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] października 2006r. było działaniem prawidłowym. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, która w odwołaniu podnosi, iż nie ma "przepisu, który by zabraniał budowy ogrodzeń wewnątrz posesji poza obecną linią zabudowy istniejących płotów", organ II instancji wyjaśnił, że jest on bezzasadny. Uznanie go bowiem za uzasadniony w rzeczywistości prowadziłoby do obejścia art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, który przewiduje, iż zgłoszenie właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Ponadto jak podnosi strona skarżąca wraz z zakończeniem montażu nowego ogrodzenia dokonano rozbiórki bramy wjazdowej w "starym płocie". Przedmiotowy fakt rozbiórki, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowo potwierdza słuszność przyjętej przez organy nadzoru oceny, iż budowa nowego ogrodzenia od strony drogi wymagało uprzedniego zgłoszenia, gdyż jego "wewnętrzny" charakter miał tylko charakter czasowy. Nie znajduje także potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut skarżącej jakoby wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie rozważył sytuacji, iż skarżąca obecnie dokonuje budowy nowego odcinka ogrodzenia w oparciu o posiadane zgłoszenie. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wojewódzki organ nadzoru budowlanego wyjaśnił bowiem, że późniejsze czynności podejmowane przez wnioskodawczynię, po wydaniu badanej decyzji, związane z dokonaniem w dniu [...] grudnia 2004r. w Starostwie R. zgłoszenia zamiaru budowy nowego ogrodzenia nie mogą sankcjonować powstałej samowoli budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. P. Skarżąca podała, że przedmiotowe ogrodzenie nie jest ogrodzeniem od strony ulicy, tylko tzw. ogrodzeniem wewnętrznym, gdyż przed tym ogrodzeniem w kierunku ulicy ma wybudowane nowe ogrodzenie drewniane, które jest usytuowane zgodnie z posiadanym pismem ze starostwa powiatowego. Ponadto od strony ulicy posiada stary płot drewniany, który będzie rozebrany. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Organy I i II instancji prawidłowo wskazały, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej w oparciu o art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku braku wystąpienia w/w przesłanek, organ administracyjny nie może stwierdzić nieważności aktu administracyjnego. W konsekwencji organ zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności. Skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] sierpnia 2006r, jak i w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006r. oraz w skardze do sądu administracyjnego powołała się na przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa, tj. na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) oraz wystąpienie wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa), które zdaniem Sądu nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w dniu [...] lipca 2004r. organ stopnia powiatowego dokonał oględzin w sprawie ogrodzenia, które zostało wybudowane na działce nr [...] w S. gm. R. Ustalono, iż sporna inwestycja została wybudowana od strony drogi publicznej. Słupki i podmurówkę wybudowano w 1998r, natomiast bramę i przęsła wykonano w latach 2001-2002r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ustalił, iż sporne ogrodzenie zostało pobudowane od strony drogi gminnej oznaczonej numerem [...], co wynika z uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2000r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2001 r., Nr 12, poz. 100). Art. 2 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007r., Nr 19, poz. 115) stanowi, iż drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na określone kategorie. W śród tych kategorii ustawa wymienia m.in. drogi gminne. Zgodnie z art. 7 w/w ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust.3). W świetle powyższego, bezsporne jest, iż ogrodzenie na działce nr [...] powstało od strony drogi gminnej, która jest jedną z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga budowa m.in. ogrodzeń od strony dróg publicznych. Bezspornie należy wskazać, iż w niniejszej sprawie obowiązek określonym w/w przepisie nie został wykonanych (brak zgłoszenia), dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w celu dokonania legalizacji spornego ogrodzenia, na podstawie art. 49 b ust. 2 i 83 ust. 1 prawa budowlanego, wydał postanowienie z dnia [...] października 2004r. Nr [...], którym nałożył na współwłaścicieli nieruchomości nr [...] określony obowiązek w postaci przedstawienia: 3 egzemplarzy inwentaryzacji wykonanych robót (ogrodzenia); zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie 30 dni. Wobec nie wykonania w/w obowiązku w zakreślonym przez ustawę terminie (30 dni), organ nadzoru stopnia powiatowego decyzją Nr [...] nakazał współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę ogrodzenia od strony drogi publicznej. Na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3 prawa budowlanego, właściwy organ, w przypadku gdy nie wykonano w terminie obowiązku określonego w art. 49 b ust. 2, obowiązany jest wydać decyzję rozbiórkową. Obowiązek ten wprost wynika z art. 49 b ust. 1 i 3 w/w ustawy. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż postępowanie w ramach nadzoru zakończone wydaniem decyzji rozbiórkowej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Tym samym zarzut skarżącej, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej w postaci rażącego naruszenia prawa i wystąpienia wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa, należy uznać za bezpodstawne. Przez "rażące naruszenie prawa", o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa, należy rozumieć wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. Lex Polonica nr 1253729). Natomiast przepis art. 156 § 1 pkt 7 Kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1988r, sygn. akt IV SA 941/87, publ Lex Polonica nr 297639 i ONSA 1988/1 poz. 30). Żadna z wyżej wymieniowych okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Ponadto zarzut skarżącej, iż sporne ogrodzenie nie jest ogrodzeniem od strony drogi publicznej, należy uznać za bezzasadne. Fakt, że przed tym ogrodzeniem pobudowano (już zgodnie z prawem - po uprzednim zgłoszeniu do właściwego organu architektoniczno-budowlanego) nowe ogrodzenie, nie przesądza, iż w dalszym ciągu jest to ogrodzenie od strony drogi publicznej, nawet jeżeli w obecnym stanie faktycznym jest ogrodzeniem wewnętrznym. Tak więc należy przesądzić, iż nie ma zupełnie znaczenia, to że przedmiotowe ogrodzenie zostało pobudowane poza obecną linią zabudowy ogrodzeń, gdyż jest ono nadal od strony drogi publicznej. Art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego posługuje się pojęciem "ogrodzenia od strony dróg publicznych", natomiast w ogóle nie używa -"ogrodzenia wewnętrznego". Dlatego decydującym o obowiązku zgłoszenia jest fakt budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej. Nadto nie ma zupełnie znaczenia późniejsze działanie skarżącej, która przed spornym ogrodzeniem, od strony drogi publicznej pobudowała nowy płot zgodnie z wcześniejszym zgłoszeniem. Takie działanie skarżącej w świetle obowiązujących przepisów prawa nie może prowadzić do legalizacji wcześniejszej samowoli. W innym przypadku działanie takie prowadziło by do obejścia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym argumenty skarżącej podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej wyżej ustawy.