VII SA/Wa 182/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Marta Ładosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 13 września 2006 r. udzielił pozwolenia na budowę dla "B." Sp. z o.o. w O. dla modernizacji stacji paliw, polegającej na budowie zadaszenia nad dystrybutorami paliwowymi, wymianie 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe o łącznej pojemności 60000 l oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działkach nr geod. [...] i [...] w B. przy Pl. [...]. Decyzją z [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...] października 2006 r., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza B. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z [...] października 2006 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wymianę dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz B. decyzją z [...] maja 2005 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2005 r., ustalił warunki zabudowy dla modernizacji istniejącej stacji paliw płynnych polegającej na : budowie zadaszenia nad dystrybutorami paliwowymi i zbiornikiem na gaz, montażu zbiornika na gaz o poj. max. 10 m3 oraz budowie i modernizacji niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym instalacji podziemnego zbiornika dwupłaszczowego, czterokomorowego o łącznej pojemności 60 000 l do dystrybucji paliw płynnych, na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych przy Placu [...] w B. Następnie decyzją z [...] grudnia 2005 r. Burmistrz B. ustalił dla "B." Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie i modernizacji infrastruktury technicznej w obrębie istniejącej stacji paliw płynnych. W załącznikach do tych decyzji określono linie rozgraniczające teren planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego porównanie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego weryfikowaną decyzją Starosty P. z [...] października 2006 r. z załącznikami do decyzji Burmistrza B. z [...] maja 2005 r. oraz z [...] grudnia 2005 r. prowadziło do stwierdzenia, iż usytuowanie planowanych zbiorników na paliwa płynne w projekcie zagospodarowania terenu wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w w/w decyzjach burmistrza B. z [...] maja 2005 r. i z [...] grudnia 2005 r. Okoliczność ta powoduje, iż badana decyzja z [...] października 2006 r. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe w rażący sposób naruszała obowiązujący w czasie jej wydania przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należało stwierdzić w części nieważność decyzji Starosty P. z [...] października 2006 r. W wyniku skargi sądowej sprawa rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakończyła się wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 29/08 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części. Sąd wskazał, iż bezspornym jest, że inwestor w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją przekroczył linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w decyzjach Burmistrza B. o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, o ile linie te zostały przekroczone i czy z uwagi na to przekroczenie naruszenie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ma charakter rażący. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 kpa, samo stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza konkretny przepis i powołanie treści tego przepisu, konieczne jest wyczerpujące wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega i jakie rodzi skutki. Rozpatrujący ponownie sprawę GINB, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu ustalenia, o ile zostały przekroczone w projekcie zagospodarowania terenu linie rozgraniczające teren, uzyskał dane z których wynikało, że w/w linie rozgraniczające zostały przekroczone o ok. 5 m. Z akt sprawy natomiast wynikało, że projektowane zbiorniki mają 2,5 m każdy a odległości między nimi wynosi 52 cm. Z wyjaśnień Burmistrza B. (pismo z 17. XI. 2008) wynikało, że usytuowanie w/w zbiorników na należącej do Gminy nieruchomości spowoduje trwałe zagospodarowanie terenu nie należącego do inwestora, bez zgody właściciela działki (możliwość do wejścia inwestora na teren, który bezskutecznie próbuje odzyskać gmina). A ponieważ linie rozgraniczające w decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniały usytuowania inwestycji określonego w projekcie budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, mieszkańcy miasta nie mieli możliwości zakwestionowania miejsca położenia zbiorników. Powyższa argumentacja Burmistrza w ocenie organu odwoławczego zasługiwały na uwzględnienie przy ocenie stopnia naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a w przypadku stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie - nałożyć obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Jak stwierdził dalej organ odwoławczy, przedstawione przez Burmistrza B. skutki społeczno-gospodarcze naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 dają podstawę do uznania go za rażące, a to z kolei w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] października 2006 r. w części zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe. Wobec braku innych przesłanek nieważnościowych, organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor domagając się jej uchylenia. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak wskazania na czym polegała sprzeczność zatwierdzonego projektu z decyzją Burmistrza B. z [...] maja 2005 r. o warunkach zabudowy oraz o ile ta sprzeczność istniała, to czy dawała podstawy do stwierdzenia nieważności. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa. W ocenie skarżącej, przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, bowiem wskazana odległość ok. 5 m jest orientacyjna i dotyczy tylko jednej linii, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił ile metrów działki gminnej w jego ocenie zostało zajętych. Ponadto organ przy ocenie stopnia naruszenia prawa nie uwzględnił, iż w dacie wydawania pozwolenia, Gmina B. wydzierżawiła inwestorowi 50 m2 działki Nr [...], a dodatkowo w drodze umowy użyczenia z 28 sierpnia 2006 r. Gmina przekazała spółce 125 m2 działki [...] bezpłatnie na czas przeprowadzenia modernizacji stacji paliw płynnych, polegającej na zakopaniu 2 zbiorników dwupłaszczowych o poj. 30 tys. l każdy. W myśl tej umowy po zakończonej modernizacji teren miał być obsiany trawą i przekazany Gminie, zaś Burmistrz B. zaakceptował zapisem na projekcie - modernizację istniejącej stacji paliw zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu w zakresie posadowienia zbiorników. Z tego względu - zdaniem skarżącej - nieuzasadnione jest stwierdzenie organu, że skutki społeczne przedstawione przez Burmistrza są wystarczające dla uznania rażącego naruszenia art. 35. Zważywszy konieczność łącznego zaistnienia trzech przesłanek dla uznania rażącego naruszenia - w tym racji ekonomicznych, w niniejszej sprawie jak stwierdza inwestor, sytuacja taka nie występuje a decyzja o pozwoleniu na budowę w ogóle nie narusza prawa, zaś podnoszone racje ekonomiczne pojawiły się po zmianie na stanowisku Burmistrza Gminy, który ma inne pomysły na zagospodarowanie terenu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu odwoławczego w postępowaniu nieważnościowym, wydana po uprzednim uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem Sądu z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 29/08. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. A zatem w przedmiotowej sprawie rzeczą organu II instancji stosownie do zaleceń Sądu było wyraźne wskazanie jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako kwalifikowane w tym szczegółowe wyjaśnienie o ile linie rozgraniczające zostały przekroczone i czy to przekroczenie będzie miało charakter rażący, a także jakie to przekroczenie rodzi skutki. Analiza uzasadnienia decyzji wydanej przez GINB po tym wyroku, a objętej obecnie kontrolą sądową, pozwala stwierdzić, że organ ustalił wielkość przekroczenia linii rozgraniczających na ok. 5 m, zaś oceniając stopień naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 prawa budowlanego, nakazującego przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu, GINB przyjął, że argumentacja Burmistrza Gminy iż usytuowanie zbiorników na należącej do Gminy nieruchomości spowoduje trwałe zagospodarowanie terenu nie należącego do inwestora bez zgody właściciela, wskazuje na skutki społeczno-gospodarcze naruszenia art. 35 prawa budowlanego dające podstawę do uznania go za rażące. Dlatego też stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z [...] października 2006 r. w części zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ wypełnił zalecenia wynikające z poprzedniego wyroku sądowego, a zarzuty skargi są chybione. Linie rozgraniczające teren inwestycji określone zostały w załącznikach do decyzji Burmistrza B. z dnia [...] maja 2005 r. zmienionej następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., a dokonane przez organ w związku z tym ustalenia wykazały przekroczenie linii rozgraniczających ok. 5 m. Zbiorniki usytuowane więc zostały na terenie nieruchomości należącej do Gminy B. a więc na terenie nienależącym do inwestora. Jak na rozprawie wyjaśnił przedstawiciel gminy, umową dzierżawy i użyczenia części terenu na dz. [...] udostępniono teren inwestorowi na czas robót w celu wymiany dwóch zbiorników, ale nie do posadowienia na tejże nieruchomości tych zbiorników. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ udzielający pozwolenia, przy należytym wypełnieniu obowiązków z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, musiałby stwierdzić niezgodności a to powodowałoby konieczność nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie a po jego bezskutecznym upływie stanowiłoby podstawę odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zważywszy fakt niedopełnienia należycie przez organ wydający pozwolenie, obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz wynikające z tego skutki społeczno-gospodarcze utraty wartości przez gminną nieruchomość w wyniku takiego jej zagospodarowania bez zgody właściciela, za trafną należało przyjąć ocenę naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w stopniu rażącym. Ta trafna ocena zaś stanowiła podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności badanej decyzji Starosty P. w części zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe. Wbrew zarzutowi skargi w niniejszej sprawie wystąpiły łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, będącego przepisami prawa materialnego oraz wskazane wyżej skutki gospodarcze w postaci wejścia z inwestycją na teren nieruchomości co do której inwestor nie posiadał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, co obligowało organ prowadzący postępowanie nieważnościowe do zastosowania w tej części decyzji kontrolowanej art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W oparciu o powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270).