VII SA/Wa 182/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Starosta [...] wymienioną decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę trzystanowiskowej myjni samochodowej na działkach nr ewid. [...] obr. [...]. Organ I instancji decyzją z [...] marca 2016 r (znak: [...]) przeniósł tę decyzję na nowego inwestora: firmę [...] spółka jawna. [...] - właściciel nieruchomości [...] zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu podał, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że wnioskodawca posiada legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w tej sprawie, ponieważ jego nieruchomość nie znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. We wniosku o stwierdzenie nieważności nie wykazał, aby planowana inwestycja ograniczała lub utrudniała im korzystanie z jego własności. Z projektu budowlanego wynika, że z nieruchomość skarżącego (o nr [...]) nie graniczy bezpośrednio z żadną z działek przeznaczonych pod zainwestowanie (nr [...]) i jest od nich oddalona o ok. 10 m (nieruchomości dzieli działka nr [...]). Organ podkreślił, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego) zamyka się na działkach przeznaczonych pod inwestycję. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dotyczącego inwestycji która przez drogę sąsiaduje z jego nieruchomością. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i w postępowaniu o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący nie wykazał, że w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Organ podkreślił, że inwestycja nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącego i jest od niej oddalona o 10 m. Z powyższego wynika więc, że nie ma przeszkód do zagospodarowania nieruchomości skarżącego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności ograniczenie w zagospodarowaniu działek nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r ., nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie powołał się na naruszenie jego własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, nie wykazał bowiem, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała w jakikolwiek sposób zagospodarowanie jego nieruchomości. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się natomiast, że na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ dodał, że wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia nie mogą mieć zarzuty, dotyczące błędnego ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na podstawie warunków technicznych, jednocześnie skarżący nie wskazuje żadnej normy prawnej na podstawie, której wywodzi swój interes prawny w niniejszym postępowaniu. Skarżący żąda uznania go za strony postępowania w oparciu o okoliczności faktyczne, związane z uciążliwościami, mogącymi powstać na skutek realizacji spornej inwestycji. [...] zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organowi odwoławczemu zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu obszernej skargi podniósł przede wszystkim, że ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Skarżący wyjaśnił, że działka nr ew. [...] stanowi drogę wewnętrzną i stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jeżeli nieruchomość sąsiaduje z terenem inwestycji przez drogę wewnętrzną, to właściciel tej nieruchomości jest stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Skarżący stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana mimo, że dla terenu przeznaczonego pod zabudowę nie obowiązywał m.p.z.p. Zdaniem stromy, organ nieprawidłowo określił w tej decyzji obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Nie wziął pod uwagę, że myjnie samochodowe produkują ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie niebezpieczne dla środowiska wodnego, na odprowadzenie których należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Organ pominął również, że myjnia samochodowa z odkrytym z odkrytym stanowiskiem zewnętrznym nie jest odgrodzona od otoczenia żadnymi ekranami akustycznymi. Skarżący podkreślił, że w nieruchomość nabył w 2003 r. z zamiarem budowy domu i założenia gospodarstwa agroturystycznego. Ze względu na jej położenie w otulinie Parku Krajobrazowego "[...]", w obszarze objętym ochroną Natura 2000 "[...]. W konkluzji stwierdził, że nie posiadał statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, niemniej jednak "poza wszelką wątpliwość" ma interes prawny w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności tej decyzji). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i z tego powodu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba przypomnieć, że organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że skarżący nie wykazał żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jego nieruchomości. Powołał się przy tym na art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, z którego wynika, że stroną postępowania w takich sprawach jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że mimo iż jest właścicielem nieruchomości oddalonej o ok. 10 m od działek przeznaczonych pod zabudowę, nie posiada statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 28 k.p.a. W związku z tym wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinien, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty i okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzeć i na jego podstawie ocenić czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z definicji tej wynika zatem, że chodzi to o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu wynikające z tych odrębny przepisów. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest również pogląd, że nie jest prawidłowe utożsamianie braku naruszeń przepisów, np. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z brakiem przymiotu strony właściciela nieruchomości leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana. Właściciel innej nieruchomości nie staje się stroną postępowania dopiero wówczas, gdy przysługujący mu interes prawny zostaje naruszony wskutek sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora i to chociażby potencjalnie, to już wówczas właściciel działki sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Właściciele sąsiednich nieruchomości winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i możliwość ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość, w sytuacjach, gdy położenie obiektu wskazuje na możliwość takiego wpływu. Należy więc przyjąć, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, jednakże ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji, przy zapewnieniu tym podmiotom czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Z projektu budowlanego wynika, na nieruchomości nr [...] sąsiadującej z nieruchomością skarżącego (nr [...]) przez drogę (ul. [...]) zostały zaprojektowane dwa miejsca postojowe. Myjnia oraz separator zostały usytuowane na nieruchomości nr [...] w odległości ok. 5,5 m. od granicy działki drogowej i ok. 10 m od granicy z niezabudowaną działką skarżącego. Na nieruchomości nr [...] od strony działki drogowej została zaprojektowana zieleń. Należy dodać, inwestycja w świetle § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422) nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki skarżącego. Inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na możliwość dostępu do drogi publicznej, nie ograniczy dostępu do wody, kanalizacji ani nie przekroczy dopuszczalnych norm hałasu. Myjnia samochodowa, ze względu na sposób zagospodarowania terenu, nie będzie nawet potencjalnie oddziaływać na działkę skarżącego. Należy dodać, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji rodzi, określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08). Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącego na rzecz jego interesu prawnego w tej sprawie sprowadza się w istocie do wyrażenia zawodu, że sąsiedztwo ulega niekorzystnym z jego punktu widzenia przeobrażeniom. Teren do tej pory zielony staje się terenem budowlanym. Ten sposób "oddziaływania" planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego nie legitymuje skarżącego, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do udziału w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - pozwolenia budowlanego. To oddziaływanie ma bowiem mieć charakter obiektywny, dotyczyć nieruchomości sąsiedzkich, nie zaś subiektywnych oczekiwań lub odczuć ich właścicieli. Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.