VII SA/Wa 1820/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. i I. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przegrody betonowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i I. E. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2007 r. znak: [...] nakazującą ww. dokonanie rozbiórki przegrody betonowej wykonanej na rowie przebiegającym przez działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości M. wybudowaną bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściciela sąsiedniej działki A. Ś., który zwrócił się do organu o nakazanie właścicielom działki [...] przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie stosunków wodnych na sąsiednich działkach przez udrożnienie rowu odprowadzającego wody opadowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] maja 2007 r. postanowienie znak: [...] nakładające na M. i I. E. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentacji przegrody betonowej wykonanej na rowie przebiegającym przez działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości M., w szczególności zaś: - dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy a dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców lub rysunków oraz wymaganych uzgodnień, w tym decyzji wodno-prawnej; - projektu zagospodarowania działki lub terenu. Skarżący pomimo nałożonego obowiązku, a także wyjaśnień przedstawionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r., nie przedłożyli wymaganej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał ww. dokonać rozbiórki przegrody betonowej wykonanej na rowie przebiegającym przez działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości M., wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Kontrolując postępowanie organu I instancji organ odwoławczy ustalił, że na rowie przebiegającym przez działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości M., wybudowana została przegroda betonowa o długości 4,10 m, szerokości 0,14 m i wysokości około 0,8 m, umożliwiająca piętrzenie wody do wysokości 1 m. Stanowi ona budowlę piętrzącą, która - zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 86, poz. 579) - zaliczana jest do budowli piętrzących. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - budowa obiektów budowlanych piętrzących wodę o wysokości piętrzenia poniżej 1 m, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wobec tego prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po uzyskaniu informacji z urzędu Miasta i Gminy Z., że "działka nr ew. [...] położona w miejscowości M., znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego " oraz po ustaleniu, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców lub rysunków oraz wymaganych uzgodnień, w tym decyzji wodno-prawnej oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu. Powyższy obowiązek nie został spełniony przez M. i I. E., wobec czego w dniu [...] lipca 2007 r. decyzją, znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał ww. dokonać rozbiórki przedmiotowej przegrody betonowej, wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę do czego był zobligowany treścią art. 49b ust. 3. Przepis ten stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się ust. 1, tj. orzeka się o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i I.E. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucili organowi wydanie decyzji w sprawie nie należącej do jego kompetencji, ponieważ przegrodzenie części rowu nie jest w świetle art. 3 ustawy Prawo budowlane wykonaniem obiektu budowlanego, a więc nie podlega rozstrzygnięciu organów nadzoru budowlanego. Skarżący podnieśli również, że Burmistrz Miasta i Gminy Z. decyzją wydaną dnia [...] lipca 2006 r. nakazał skarżącym przywrócenie przebiegającego przez ich działkę rowu o długości 25,50 m. i w ten sposób przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie w oparciu o przepisy ustawy z 17 lipca 2001 r. Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Decyzje poddane kontroli Sądu zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 k.p.a. co skutkowało naruszeniem art. 107 k.p.a. i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przepis art. 7 kpa ustanawia zasadę prawdy obiektywnej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija w szczególności art. 77 § 1 kpa nakładający na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętych decyzji administracyjnych. W treści powyższych przepisów procesowych zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ma zatem fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwala dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Zebrany materiał dowodowy winien zatem znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Z brzmienia art. 7 kpa wynika jednoznacznie, iż jest to nie tylko zasada dotycząca sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do załatwienia sprawy zgodnie z tą zasadą. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że organy administracji nie odniosły się do twierdzeń skarżących podnoszonych już na wstępnym etapie sprawy dotyczących zasypania rowu na sąsiednich działkach przez ich właścicieli (działki [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz w całości na działce nr [...]) i ewentualnego wpływu ich na stosunki wodne. Skarżący ten fakt podnosili w piśmie z 1 września 2004 r. (k. 3 akt administracyjnych), a kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie. Ponadto organy administracji nie ustosunkowały się do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 15 stycznia 2004 r., z którego wynika, że powiatowy organ nadzoru budowlanego kontrolował wykonany murek. Z pisma tego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie zakwalifikował przegrody do kategorii obiektów budowlanych, natomiast stwierdził, że jest to część ogrodzenia między działkami, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie zgodnie z art. 29 i 30 Prawa budowlanego, przy zachowaniu warunków technicznych, które w tym przypadku nie zostały przekroczone. Dwoistość rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego na temat tego samego zagadnienia jest niedopuszczalna, stąd ponownie rozpatrując sprawę organy powinny ustosunkować się do wcześniejszych ustaleń organu szczebla powiatowego w tym zakresie. Również skarżący podnoszą, że murek ten nie jest przegrodą, a częścią ogrodzenia. Skarżąca okoliczność tą potwierdziła na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. - dodała, że przegroda, której dotyczy sprawa jest murkiem oporowym dla zabezpieczenia skarpy (wywyższenia) powstałym wskutek legalnego wykonania nadsypania terenu i wykorzystywany jest jako fragment ogrodzenia działki. Prace związane z poziomem terenu działki i drenażem prowadzone były na podstawie stosownych decyzji, stąd podniesienie terenu jest wynikiem tych prac. Organ w związku z tym powinien ustalić kiedy i na podstawie jakich decyzji skarżący wykonywali ww. prace, kiedy były one prowadzone, odnieść się do twierdzeń w kontekście wybudowania murku. Organy i i II instancji nie odniosły się także do informacji zawartych w piśmie z dnia 20 października 2003 r. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z którego wynika, ze ciek wodny tzw. młynówka w miejscowości M. nie stanowi wód Skarbu Państwa, dla którego prawa właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa P. Zgodnie z informacją zawartą w tym piśmie powyższy ciek nie jest ujęty w wykazie wód i urządzeń tego organu. Oznaczałoby to, że prawa właścicielskie cieku wodnego sprawują właściciele poszczególnych działek przez które przebiega ciek, a kwestie sporne między nimi powinny być rozstrzygane na drodze cywilnej. Organy administracji nie odniosły się do wydanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] lipca 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy Z. na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) nakazał właścicielom działki [...] przywrócenie poprzedniego stanu wody na przedmiotowej działce. Jednakże w świetle wyjaśnień skarżących, że rozstrzygnięcie to nie jest prawomocne i ostateczne niezrozumiałym jest fakt podjęcia postępowania przez organ postępowania w sprawie skoro postępowanie zostało zawieszone w dniu 17 września 2004 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego właśnie z uwagi na konieczność uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sprawie zmiany stosunków wodnych. Do ww. kwestii organ winien odnieść się ponownie rozpatrując sprawę i dać im wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja wydana w I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą. Ponadto na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w pkt 2 wyroku.