VII SA/Wa 1822/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi " G." C. S. Spółka Jawna na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej " G." C. S. Spółka Jawna kwotę 350 zł (trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1822/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1, art. 59 g ust. 1 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nałożył karę w kwocie 25 000 zł za samowolne użytkowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] (w liniach rozgraniczających drogi krajowej) wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] (proj. stacja paliw) oraz włączenia drogi gminnej nr [...] (dz. [...] i [...]) w m. L. (w liniach regulacyjnych drogi krajowej nr [...]). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. została przeprowadzona kontrola, w trakcie której stwierdzono, że zjazd był użytkowany i służył jako wjazd na teren stacji paliw, natomiast Inwestor nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy i samowolnie rozpoczął użytkowanie zjazdu, co stanowi naruszenie przepisów art. 54 i 55 co skutkuje konsekwencjami wynikającymi z art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ I instancji podkreślił, iż inwestor w dniu [...] kwietnia 2006 r. stawił się w Inspektoracie i zapoznał się z zebranymi dowodami i materiałami i nie wniósł do nich żadnych uwag. Zażalenie od powyższego postanowienia wniosła Spółka jawna "G." C. S. reprezentowana przez C. S., podnosząc, że ówczesny wspólnik K. G. pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. powiadomił Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania zjazdu. Jednocześnie C. S. zaznaczył, iż fakt ten nie był mu znany w dniu [...] kwietnia 2006 r., a więc w dniu gdy zapoznawał się z aktami sprawy w Inspektoracie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż prawidłowo organ I instancji zastosował art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego i nałożył karę za nielegalne użytkowanie gdyż inwestor do dnia sporządzenia protokołu, a więc do dnia [...] kwietnia 2006 r., z którego wynika, że zjazd jest użytkowany od dnia [...] sierpnia 2004 r., nie złożył stosownego zawiadomienia określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...] złożył radca prawny P. T. działając w imieniu "G." C. S. Spółka Jawna. Zaskarżonemu postanowieniu utrzymującemu w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucone zostało naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego – art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli, art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli o organów państwa oraz art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie o obowiązku zawiadomienia o zakończeniu robót. W skardze zostało podniesione również, że "skarżący wykonując przedmiotowe zjazdy wykonał także inwestycje polegające na rozbudowie drogi publicznej znajdującej się w obrębie realizacji zjazdów. Łączny koszt inwestycji wyniósł ponad 205 000 zł, przy czym większość kosztów poniesiono na modernizację drogi publicznej. Nałożenie na skarżącego kary naruszy zatem nie tylko zasady postępowania administracyjnego lecz również zasady współżycia społecznego, będące podstawą funkcjonowania polskiego systemu prawa". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych powodów, niż w niej wskazane. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienia z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Postanowienie jest czynnością procesową formalną. Oznacza to, że musi być dokonana w przepisanej formie. Forma czynności jest jej częścią zewnętrzną, jej zewnętrznym przejawem (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 124 § 1 określa elementy jakie powinno zawierać postanowienie i są to: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Nie ulega wątpliwości, że spośród wszystkich osób biorących udział w postępowaniu, postanowienie powinno określać jedynie tę osobę, do której postanowienie jest skierowane (adresata).Oznaczenie strony lub innych osób musi mieć charakter precyzyjny. Dotyczy to w szczególności przypadku, gdy postanowienie skierowane jest do podmiotu niebędącego osobą fizyczną. Niezbędne jest wówczas jej określenie zgodnie z jej wpisem do właściwego rejestru (ewidencji). Niedopuszczalne jest zaś posługiwanie się w tym względzie nazwami marketingowymi podmiotu czy innymi skrótami (por. wyr. NSA z dnia 15 stycznia 2002 r., II SA 2348/00, niepubl.) Artykuł 124 k.p.a. jest zbieżny z art. 107 § 1 k.p.a., wyliczającym elementy formalne decyzji. Wprawdzie art. 107 § 1 z oczywistych względów nie stosuje się do postanowień, jednak jest zrozumiałe, że w orzecznictwie wymagania co do poprawności poszczególnych elementów decyzji są odnoszone także do elementów postanowienia (Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie III)). W związku z powyższym należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Innymi słowy treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jednak pod warunkiem, że zawiera ww. minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji (postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2213/01, LEX nr 157973) Natomiast w postanowieniu z dnia 27 lipca 1999 r., sygnatura akt I SA 1509/98 NSA wskazał, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą doręczenia jej (ogłoszenia) adresatowi. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. Jeżeli natomiast pismo, nazwane przez organ decyzją, nie posiada jednego z wymienionych wyżej niezbędnych elementów decyzji (...) to mimo doręczenia go stronie postępowania nie wywiera ono skutków prawnych, ponieważ nie może zostać uznane za decyzję, a co najwyżej za jej projekt. W takim przypadku przyjąć trzeba, że decyzja nie została przez organ wydana. Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.05.229.1954) tytuł wykonawczy musi zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego. Natomiast przepis art. 29 § 2 stanowi, iż w przypadku gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 to organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji. NSA w wyroku z dnia 6 maja 1998 r., sygnatura akt SA/Sz 1477/97 stwierdził "brak chociażby jednego elementu powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym". W niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie zawiera wskazania adresata postanowienia, w efekcie z powyższego postanowienia nie wynika na kogo organ nałożył karę w kwocie 25 000 zł. Ze względu na brak minimum istotnych elementów postanowienie to nie rodzi żadnych skutków prawnych, dlatego też na jego podstawie nie jest możliwe wydanie tytułu wykonawczego i wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że zamieszczenie wykazu stron w rozdzielniku nie stanowi wskazania stron postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 24 lutego 2005 roku, sygn. akt IV SA 4725/03, LEX nr 165007. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.