VII SA/Wa 1822/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi L. i E. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. nr [...], a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2005r. nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] października 2005r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. Nr 207 poz. 1126 z 2003r. ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. z 2000r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888 z 2004r.) nakazał L. i E. Z. - właścicielom budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. [...], rozbiórkę nadbudowy poddasza mieszkalnego budynku mieszkalno-usługowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że L. i E. Z. zgłosili do Starostwa Powiatowego w S. zamiar remontu dachu na swojej części budynku mieszkalno-usługowego, obejmujący wymianę deskowania, pokrycia dachu z papy na blachę oraz wymianę rynien i fartuchów. Podczas wizji lokalnych obiektu przeprowadzonych w dniach 10 marca 2004r. i 3 czerwca 2004r. stwierdzono, że roboty budowlane znacznie przekraczają zakres robót objętych zgłoszeniem. L. i E. Z. dokonali samowolnej przebudowy poddasza wykonując nowy wieniec na budynku, z podniesieniem wspólnej między segmentami ściany budynku, a tym samym z wykonaniem nowej więźby dachowej. Dokonano zmiany wyglądu architektonicznego i układu konstrukcyjnego więźby dachowej wykonując poddasze użytkowe mieszkalne, wskutek czego zmianie uległa powierzchnia użytkowa i kubatura obiektu oraz jego wysokość. Postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2004r. PINB w S. wstrzymał prowadzenie robót i nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego wykonanych robót budowlanych oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu. Organ wskazał, że inwestorzy przedłożyli 4 egz. projektu przebudowy poddasza wraz z opinią techniczną dot. przeprowadzonych robót budowlanych. Według autora inwentaryzacji i oceny technicznej roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo pod względem konstrukcyjnym, zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a nadbudowana ściana na wspólnej ścianie pomiędzy segmentami nie ma wpływu na konstrukcję i statykę budynku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. ustalono opłatę legalizacyjną, postanowienie to zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z [...] czerwca 2005r. Nr [...]. Uwzględniając uwagi organu II instancji PINB w S. wezwał inwestorów do przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki [...], położonej w S. przy ul. [...]. W dniu 1 września 2005r. E. Z. przedłożył decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] lutego 2001r. Nr [...] dla działki sąsiedniej Nr [...], położonej w S. przy ul. [...], a nie dla działki, której dotyczy postępowanie. Organ wskazał, że z uwagi na to, że obiekt wzniesiono na terenie, w stosunku do którego brak jest obowiązującego planu miejscowego, a inwestor nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należało orzec nakaz rozbiórki nadbudowy poddasza mieszkalnego. Decyzją z [...] maja 2006r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania L. i E. Z. od decyzji PINB w S. Nr [...] z [...] października 2005r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2000r. inwestor złożył w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenie zamiaru remontu dachu na przedmiotowym budynku, którego przyjęcie zostało potwierdzone pismem Starostwa Powiatowego w S. z dnia 1 września 2000r. Organ podniósł, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane przekraczały wprawdzie zakres zgłoszonych robót, to jednak polegały one na remoncie poddasza, miały na celu poprawę walorów jego użytkowania. Inwestorzy oświadczyli, że wykonanie robót w zakresie wykraczającym poza zakres zgłoszenia podyktowane było faktem, iż po zdjęciu pokrycia zewnętrznego okazało się, że więźba jest w bardzo złym stanie technicznym. Z opisu wykonanych robót budowlanych wynika, że ścianka kolankowa zachowała swoją wysokość, ponieważ podczas remontu więźby dachu w celu zamontowania murłaty usunięto zmurszałą warstwę cegły i w miejsce tej warstwy został wylany beton wyrównujący ściankę kolankową. Organ wskazał na treść art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), który stanowi, iż do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie organ zauważył, iż przedmiotowa sprawa została zakończona poprzez wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Nr [...] z [...] października 2005r., którym organ ten – uwzględniając skargę L. i E. Z. na własne postanowienie z [...] czerwca 2005r. Nr [...] – uchylił to postanowienie oraz postanowienie organu powiatowego z [...] lutego 2005r. Nr [...] dotyczące opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego, zdaniem organu wojewódzkiego, obecnie zastosowanie mają znowelizowane przepisy Prawa budowlanego. Organ podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 w nowym brzmieniu, remont istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Stosownie do znowelizowanego przepisu art. 36a ust. 5 zmiana geometrii dachu nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Zdaniem organu należy stwierdzić, że wykonane przez inwestora roboty budowlane zostały wykonane w ramach remontu. Jak wynika z akt sprawy inwestor dokonał stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże w trakcie realizacji remontu wykroczył poza zakres zgłoszenia. W przypadku odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51. Zatem zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie wyłączone jest zastosowanie przepisu art. 48 ustawy. Wykonane roboty budowlane przy remoncie przedmiotowego poddasza stanowią inny przypadek, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b Prawa budowlanego, wobec tego organy nadzoru budowlanego winny rozpatrzeć możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu przewidzianego w art. 51 ustawy. Dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego stało się zdaniem organu odwoławczego bezprzedmiotowe, należało więc uchylić w całości decyzję PINB w S. Nr [...] z [...] października 2005r. i umorzyć postępowanie prowadzone przed organem I instancji na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Decyzją z [...] sierpnia 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając w całości skargę G. i T. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - uchylił własną decyzję nr [...] z [...] maja 2006r. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję PINB w S. nr [...] z [...] października 2005r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestią zasadniczą dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych. Organ zwrócił uwagę, że inwestorzy dokonali zgłoszenia remontu dachu na własnej części budynku mieszkalno -usługowego, który obejmował: wymianę deskowania, wymianę pokrycia dachu z papy na blachę oraz wymianę rynien i fartuchów. Organ podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego za remont uważa się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W niniejszej sprawie, jak ustalił organ powiatowy, przeprowadzono roboty budowlane w sposób znaczący przekraczające zakres wskazany w zgłoszeniu, faktycznie dokonano nadbudowy poddasza wykonując nowy wieniec na budynku z podniesieniem wspólnej ściany między segmentami oraz wykonano nową więźbę dachową. Tym samym zmienił się układ konstrukcyjny dachu, wykonano poddasze użytkowe, zwiększyły się powierzchnia użytkowa, kubatura i wysokość obiektu. Zdaniem organu brak jest możliwości uznania wykonanych robót budowlanych za remont budynku, zakwalifikować je należy jako nadbudowę istniejącego obiektu, wykonaną w warunkach samowoli budowlanej. Organ wskazał, że bezspornym jest, iż przedmiotowe roboty winny zostać poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonane zgłoszenie należy uznać w niniejszym przypadku za nieskuteczne, gdyż dokonano zupełnie innej inwestycji i o innym charakterze, niż ta wskazana w zgłoszeniu. Inwestycja ta traktowana jako część obiektu budowlanego podlega rygorom art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu w takiej sytuacji brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym braku ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L. i E. Z.. Skarżący zwrócili uwagę, że stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji z [...] maja 2006 r. Nr [...] nie zmienił się i w dacie wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] był identyczny, niezrozumiała jest więc zmiana stanowiska organu odwoławczego. Podkreślili jednocześnie, że wykonane roboty budowlane polegały jedynie na remoncie dachu przedmiotowego budynku. W trakcie prowadzonych robót remontowych wyszło na jaw, iż zachodzi potrzeba wykonania robót w zakresie wykraczającym poza zakres zgłoszenia z uwagi na fakt, że więźba jest w bardzo złym stanie technicznym. Jednocześnie inwestorzy zauważyli, iż stosownie do przepisu art. 36a ust. 5 ustawy, zmiany geometrii dachu nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Skarżący podkreślili ponadto, iż organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do kwestii, czy rozbiórka nadbudowy poddasza mieszkalnego trwale połączonego z przedmiotowym budynkiem może być przeprowadzona bez naruszenia substancji pozostałej części obiektu. Zdaniem skarżących PINB w S. zbyt ogólnie sformułował nakaz rozbiórki "nadbudowy poddasza mieszkalnego", natomiast określenie części, której rozbiórkę nakazano nie powinno pod względem wykonawczym i technicznym budzić żadnych wątpliwości. Skarżący podnieśli ponadto, że w dacie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zatwierdzony Uchwałą WRN w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., zmieniony Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] września 1986r. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 16 stycznia 2003r., natomiast powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta S. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r. (potwierdzeniem tego faktu jest Zaświadczenie o Przeznaczeniu Terenu wydane przez Burmistrza Miasta S.). Brak więc było, zdaniem skarżących, podstaw do wydania nakazu rozbiórki bez uprzedniego sprawdzenia, czy zachodzą określone w art. 48 ust. 2 ustawy przesłanki stanowiące podstawę do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Ponadto, z uwagi na fakt, że inwestor wykonał jedynie remont poddasza wykraczając poza zakres zgłoszenia, postępowanie przed organem nadzoru budowlanego winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek zupełnie z innych przyczyn niż w niej podniesione. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący nie dokonali remontu dachu (gdyż remont zgodnie z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego to odtworzenie stanu pierwotnego), ale wykonali roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego wieńca budynku, podnieśli wspólną ścianę między segmentami, wykonali nową więźbę dachową tj dokonali nadbudowy. Zmienił się układ konstrukcji dachu zwiększyła się powierzchnia użytkowa, kubatura i wysokość obiektu. Na takie prace inwestorzy bezspornie powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Już chociażby wspomniana zmiana konstrukcji dachu wypełnia przesłanki art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, definiującego pojęcie "przebudowy", która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ skarżący nie uzyskali takiego pozwolenia, uznać należy, iż ich prace powstały w warunkach samowoli budowlanej. Od 11 lipca 2003 roku, tj. od zmiany prawa budowlanego zasadą jest legalizacja samowoli. W tym celu organ nakłada na inwestora obowiązki wynikające z art. 48 ust 3 Prawa budowlanego. Takie obowiązki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 roku nałożył na inwestora. Jednakże wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 roku (sygn. akt P 37/06) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust 2 pkt 1 lit b i art. 43 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust 1 Konstytucji. Z tych względów obowiązkiem Sądu było uchylenie kontrolowanych decyzji, gdyż ich podstawę materialnoprawną stanowił przepis zakwestionowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania. Artykuł 145a kodeksu postępowania administracyjnego w §1 stwierdza, iż można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane przeprowadzić postępowanie legalizacyjne zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 48 prawa budowlanego wynikającym z powołanego wyżej wyroku, nałożyć stosowne obowiązki na inwestora i dopiero w razie ich nie spełnienia będą mogły orzec nakaz rozbiórki. W związku z powyższym, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit b w związku z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.