VII SA/Wa 1823/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant Ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2011r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki skargę oddala Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W związku z wnioskiem B. L. o wydanie nakazu rozbiórki, powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że na nieruchomości przy ul. (...) w W. znajduje się budynek mieszkalny z dobudowanym pomieszczeniem o pow. 2,3 m x 3,2 m na stropie, do którego został wykonany taras. Pod częścią istniejącego budynku wykonana została również piwnica o pow. 5,4m x 4,58m. Inwestor A. M. potwierdził, że roboty budowlane były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej w 1993r. W tym miejscu wskazać należy na poprzedzające zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, rozstrzygnięcia organów administracji i orzeczenia sądów. I tak, w wyroku z dnia 18 grudnia 2001r., sygn. akt IV SA 290/00 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzje Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 1999r., nr (...) o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotu niniejszej samowoli i uchylając decyzję obu instancji wskazał, że pierwszeństwo przed postępowaniem o pozwolenie na użytkowanie, powinno znaleźć postępowanie zainicjowane wnioskiem B. L. z żądaniem nakazu rozbiórki przedmiotu samowoli. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do czasu rozstrzygnięcia przez organ sprawy dotyczącej żądania rozbiórki, organ w sprawie o pozwolenie na użytkowanie powinien rozważyć zawieszenie postępownia, wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie przed rozstrzygnięciem sprawy rozbiórki jest przedwczesne. W świetle ww. wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzone było odrębne postępowanie w zakresie pozwolenia na użytkowanie oraz postępowanie w zakresie ww. wniosku o rozbiórkę przedmiotowej samowoli. Decyzja z dnia (...) września 2002r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – umorzył postępowanie, wskazując na jego bezprzedmiotowość w warunkach braku potrzeb zastosowania art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2003r., nr (...) - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 lipca 2004r., sygn. akt IV SA 559/03 stwierdził nieważność ww. decyzji. Wskazał na rażące uchybienia procesowe - nie uwzględnienie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w ww. wyroku z dnia 18 grudnia 2001r., oparcie się na ekspertyzie sporządzonej osobiście przez inwestora, uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 1636/04 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie sformułowania treści zarzutów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2009r., nr (...) - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ww. inwestycji. Decyzją z dnia (...) lutego 2010r., nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2001r. (sygn. akt OSK 1632/04), oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004r. (sygn. akt 7/IV. 559/03), wbrew wytycznym nie przeprowadził postępowanie w zakresie żądania rozbiórki przez pryzmat przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do przedstawienia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej i oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót. W dniu (...) września 2010r., inwestor złożył ww. dokument sporządzony przez mgr inż. A. K. legitymującego się uprawnieniami zawodowymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) grudnia 20101r., nr- (...) odmówił wydania decyzji "na rozbiórkę rozbudowanej części oraz częściowego podpiwniczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul (...) w W.". Organ, w oparciu o ww. dokument inwentaryzacji i oceny technicznej stwierdził, że w odniesieniu do niniejszej samowoli nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, obowiązującymi przepisami oraz z zasadami sztuki budowlanej i nie stwarzają żadnego niebezpieczeństwa dla mienia, ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych, czy użytkowych dla otoczenia. Inwestycja odpowiada ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie budowy. Organ pierwszej instancji odnosząc się do stanowiska B. L. zajętego w toku postępowania administracyjnego wskazał, że złożona przez niego kontr - opinia nie ma znaczenia dowodowego, ponieważ jej autor nie przedstawił potwierdzenia uprawnień zawodowych. Ponadto przedstawione, przez B. L. zastrzeżenia do ekspertyzy przyjętej przez organ nie stanowią polemiki merytorycznej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania B. L., od opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., ( Dz.U. z 1074r. Nr 38, poz, 229 ze zm.) odmówił wydania nakazu rozbiórki tarasu z podpiwniczeniem oraz częściowego podpiwniczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. (...) w W. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg postępownia, przytoczył dyspozycję przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., przytoczył zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z daty samowoli i obecnie obowiązującego. Stwierdził, że inwestycja jest dopuszczalna w świetle ustaleń planów -znajduje się na terenach oznaczonych, jako obszar zabudowy mieszkaniowej. Wskazał, że nie ma podstaw do innej tezy niż ta, że inwestycja nie stwarza żadnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym zakresie nawiązał do inwentaryzacji przedstawionej w toku niniejszego postępownia, przez inwestora, autorstwa mgr inż. A. K. Podkreślił, że w 17 - letnim okresie od zakończenia robót nie pojawiły się żadne nowe zarysowania i uszkodzenia budynku, które pozostawałyby w związku z wykonaniem przedmiotowych robót. Stwierdził, że główną przyczyną zarysowań ścian były nie samowolne roboty, ale brak wieńców usztywniających budynek, w szczególności w poziomie drewnianego stropodachu, a także brak okresowych napraw i remontów. Organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności nakazujące w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., nałożenie na inwestora obowiązków. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia powstałego w ramach samowolnej rozbudowy, nie może być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Ewentualna zmiana sposobu użytkowania jest następstwem samowoli budowlanej, która najpierw wymagała oceny, zatem przyczyna, a skutek – zmiana sposobu użytkowania może być wyjaśniona w odrębnym postępowaniu. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej decyzji, a orzekł o odmowie nakazu rozbiórki kierując się ww. argumentacją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł B. L., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że jego stanowisko w sprawie, formułowane w toku postępowania administracyjnego nie było przez organy rozważane. Roboty, wykonane bez jego zgody ingerowały w obiekt pozostający we współwłasności jego i inwestora. Nie uwzględniono w sprawie dokumentów przedstawionych przez skarżącego na okoliczność tego, że inwestycja powstała dla prowadzenia działalności gospodarczej inwestora i jest wykorzystywana na cele biurowe. Nie poczyniono ustaleń, co do sposobu użytkowania rozbudowanej części budynku, a pomieszczenia te nie spełniają wymogów sanitarno-higienicznych dla aktualnego ich przeznaczenia. Zdaniem skarżącego bezkrytycznie zaakceptowano opinię A. K. Ponadto zlekceważono wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2001r., sygn. akt IV 290/00, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2004r., sygn. akt 7/IV 559/03. Tym samym nie wyjaśniono w sposób dostateczny, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 37 pozwolenia na budowę z 1974r. Organ nie odniósł się w ogóle do przepisu art. 37 ust 2 ww. ustawy. Na rozprawie skarżący podniósł dodatkowo, że organy nadzoru budowlanego powinny "podjąć postępowania sanacyjne w trybie art. 61 ustawy Prawo budowlane" oraz wywieść sankcje z zakresu odpowiedzialności zawodowej wobec inwestora, który ma kwalifikacje magistra inżyniera z uprawnieniami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było w związku z wnioskiem B. L. o nakazanie rozbiórki opisanej wyżej części budynku, która powstała w warunkach samowoli budowlanej. W toku niniejszego postępowania zapadły wyroki sądów administracyjnych, w których zawarto istotne poglądy prawne. I tak, w wyroku z dnia 18 grudnia 2001r., sygn. akt IV SA 290/00 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pierwszeństwo przed postępowaniem o pozwolenie na użytkowanie, powinno znaleźć postępowanie zainicjowane wnioskiem B. L. z żądaniem nakazu rozbiórki przedmiotu samowoli. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do czasu rozstrzygnięcia przez organ sprawy dotyczącej żądania rozbiórki organ w sprawie o pozwolenie na użytkowanie powinien rozważyć zawieszenie postępownia, a wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie przed rozstrzygnięciem sprawy rozbiórki jest przedwczesne. W świetle argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku za właściwe uznać należy prowadzenie odrębnego postępowanie w zakresie wniosku o rozbiórkę przedmiotowej samowoli i odrębnego postępowania w zakresie pozwolenia na jej użytkowanie, Konieczność przestrzegania ww. wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 29 lipca 2004r., sygn. akt IV SA 559/03 (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 1636/04 oddalił skargę kasacyjną), Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy obu instancji kierując się ww. wytycznymi, prawidłowo oceniły wniosek w przedmiocie żądania rozbiórki, przez pryzmat przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Pod rządem tej ustawy doszło, bowiem do samowoli i zastosowanie w kontekście ww. wniosku ma przepis art. 37. Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Jak podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organy zasadnie wywiodły, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., tym samym żądanie w przedmiocie nakazu rozbiórki jest nieuzasadnione. Zgodnie z przepisem art. 37 w/w ustawy – przymusowej rozbiórce podlegają bez możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami obiekty budowlane lub ich części, znajdujące się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powodują bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ drugiej instancji analizę zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego odniósł prawidłowo do regulacji obowiązującej w dacie samowoli, jaki i w chwili orzekania. Oba plany dopuszczały inwestycje prowadzoną w warunkach niniejszej samowoli. Przedłożona przez stronę ekspertyza, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Niedokonanie takiej oceny oznaczałoby, że w istocie sprawę rozstrzygnął autor opinii, a nie powołany do tego organ administracji. Zdaniem Sądu, organy poddały ww. dowód właściwej analizie. Zasadnie uznano, że spełnia ona wymogi dowodowe – opracowana przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami jest profesjonalna i wyczerpująca. Powyższy dowód pozwolił na prawidłową ocenę kolejnej przesłanki z art. 37- ustalenia, że samowola nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wskazać należy, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Świetle dowodu z inwentaryzacji i oceny technicznej, który i w tym zakresie należy ocenić, jako profesjonalny i wyczerpujący, samowola nie wywołuje ww. skutków. Nie ma racji skarżący zarzucając organowi to, że nie orzekł w trybie art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy są to skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, a w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą, zatem wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. W ocenie Sądu nie był, jak chce skarżący, taką przyczyną brak jego zgody na tę inwestycje. Nieruchomość pozostawała we współwłasności, ale każdy ze współwłaścicieli miał określony faktycznie zakres jej użytkowania, związany z wyłącznym władaniem, roboty budowlane wiązały się bezpośrednio z lokalem pozostającym w wyłącznym władaniu inwestora. Przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nie przewiduje braku zgody współwłaściciela nieruchomości, jako okoliczności uprawniającej organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego przez innego współwłaściciela. Spór między współwłaścicielami, dotyczący ustalenia, czy działania inwestora wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania jego udziałem we współwłasności (art. 198 k.c.), należy do właściwości sądu powszechnego (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1994 r., sygn. akt IV SA 1659/93). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela również zarzutów dotyczących braku uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego stanowiska skarżącego. Przedstawione przez skarżącego zastrzeżenia m.in. w piśmie z dnia (...) października 2010r., w istocie są polemiką z ustaleniami rzeczoznawcy i nie precyzują konkretnych, a w szczególności istotnych uchybień zawartych w ocenie. Należy też pamiętać, ze ocena została sporządzona przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną w tym zakresie i skuteczne jej podważenie powinno nastąpić poprzez wskazanie oczywistych wad, które by ją dyskwalifikowały bądź przez złożenie innej oceny sporządzonej przez odpowiednie uprawnione do tego osoby. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała. Sąd podziela stanowisko organów, że kwestia zmiany sposobu użytkowania przedmiotu samowoli, ochrona wymogów higieniczno - sanitarnych pracujących w piwnicy ludzi pozostaje poza niniejszym postępowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).