VII SA/Wa 1823/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na wymianę istniejącej zabudowy oddala skargę [...] Konserwator Zabytków, działając z upoważnienia Prezydenta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., pozwolił E. i J. H. na wymianą istniejącej zabudowy przy ul. [...] w W., działka ew. nr [...]i [...].[...], w zakresie obejmującym rozbiórkę istniejącego budynku i budowę nowego obiektu, zgodnie z załączonym projektem budowlanym "Rozbiórka budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu. Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem w podpiwniczeniu" i ustalił termin ważności pozwolenia do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz odmówił E. i J. H. pozwolenia na realizacją partii zadaszenia klatki schodowej i wyjścia na dach powyżej II kondygnacji w nowoprojektowanym budynku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołań S. z siedzibą w W. oraz E. i J.H., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162. poz. 1568 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) uchylił ww. decyzję [...] Konserwatora Zabytków w części odmowy pozwolenia i pozwolił na realizację partii zadaszenia klatki schodowej i wyjścia na dach powyżej II kondygnacji w nowoprojektowanym budynku zgodnie z załączonym projektem budowlanym oraz wyznaczył termin ważności pozwolenia do dnia 31 grudnia 2015 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją stanowi element strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 1979 r. Planowane zamierzenie budowlane miałoby polegać na rozbiórce obecnie istniejącego na działkach nr ew. [...]i [...]budynku mieszkalnego przy ul. [...]wraz z przylegającym do niego garażem oraz budowę nowego budynku, dwukondygnacyjnego, o wysokości równej sąsiedniej zabudowie, z dodatkową partią nad środkową częścią obiektu, stanowiącą zadaszenie nad klatką schodową i wejściem na dach. W ocenie organu odwoławczego, [...]Konserwator Zabytków zasadnie pozwolił na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę nowego, w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił przesłanki, jakimi się kierował, w tym odpowiadając na uwagi obu Stowarzyszeń (tj. [...] oraz [...]) dopuszczonych do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, a także przedstawił wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygniecie w zakresie pozwolenia na roboty budowlane. W toku postępowania odwoławczego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił do udziału kolejną organizację społeczną O. Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zabytkiem jest układ urbanistyczny [...]. Wprawdzie z treści decyzji wpisującej obszar [...] do rejestru zabytków wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół architektoniczny, który powstał w latach międzywojennych XX w., to w przedmiotowej sprawie planowana jest rozbiórka budynku powstałego w latach powojennych, który nie jest częścią historycznego zespołu budynków. W przypadku objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego, zabytkiem jest sama koncepcja urbanistyczna w ogólności, nie zaś poszczególne nieruchomości położone w strefie ochronnej. Objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na wszystkie poszczególne obiekty tego układu Powinna być ona adekwatna do roli pełnionej przez obiekt w układzie. Oznacza to, że poszczególne elementy układu urbanistycznego, nie prezentujące większych wartości architektonicznych, historycznych bądź naukowych, mogą podlegać wymianie, pod warunkiem jednak wprowadzenia w ich miejsce budynków dostosowanych skalą i charakterem do zachowanej historycznej zabudowy. Organ podkreślił, że planowana inwestycja nie leży w sprzeczności z uzgodnieniami konserwatorskimi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...]października 2006 r., Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym w § 19 ust. 2 dopuszcza się wymianę obiektów nie będących w rejestrze lub w ewidencji zabytków, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Parametry nowoprojektowanego budynku skalą i charakterem w całości wpisują się w zabytkowy układ urbanistyczny. Co prawda [...] Konserwator Zabytków w zaskarżonej decyzji nie wyraził zgody na wykonanie partii zadaszenia powyżej poziomu dachu, niemniej jednak po zapoznaniu się z argumentacją odwołania wnioskodawców Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał za zasadny argument, iż projektowane zadaszenie wyjścia na dach jest dopuszczalne. Jest ono analogiczne do istniejącego na dachu sąsiedniego historycznego budynku przy ul. [...]. Dokonując takiego rozstrzygnięcia w sprawie wyjaśnił, że kierował się naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Z przepisu tego wywodzi się domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny. Jeśli bowiem w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Także w świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków, przyjąć należy, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. wniósł O. zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego: 1. art. 9 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż zabytkiem jest układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] powstały w latach międzywojennych XX wieku, do którego w ocenie organu budynek przy ul. [...] nie należy, podczas gdy budynek ten tworzy układ urbanistyczny i należy do zespołu budowlanego z strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. 2. § 19 ust. 1 uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 roku, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowana wymiana zabudowy przy ul. [...] nawiązuje pod względem charakteru i typu zabudowy do sąsiadującego zagospodarowania, podczas gdy jest sprzeczna z tym zagospodarowaniem, 3. § 13 ust. 1 pkt 1 w/w planu zagospodarowania poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowana inwestycja nie zmienia istniejącego układu przestrzenno-ulicznego, to jest nie zmienia przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic), podczas gdy go narusza, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Działki nr [...]i [...]obrębu [...], których dotyczył wniosek E. i J. H. o wydanie pozwolenia na wymianę istniejącej zabudowy, polegającej na rozbiórce istniejącego budynku i budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 1979 r. pod numerem, [...] Z racji wpisania [...] do rejestru zabytków, prowadzenie robót budowlanych na działkach nr [...]i [...]wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto teren inwestycji podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę [...]uchwałą nr [...] z dnia [...]października 2006 r., który w § 19 określa zasady i warunki kształtowania zabudowy dla obiektów budowlanych (budynków i działek) nieobjętych rejestrem lub ewidencją Służb Ochrony Zabytków usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ-1. Oznacza to zbieg prawnych form ochrony zabytku nieruchomego (za jaki uznana została [...] - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy), w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten po wiążących uzgodnieniach z konserwatorem zabytków (art. 18 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków), jako prawo miejscowe wiąże również organy konserwatorskie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym poniżej wyroku "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków), przesądza o sposobie ochrony zabytku" (zob. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r. I SA/Wa 789/10). Wiąże się to z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 roku poz. 647, dalej u.p.z.p.), że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem, jeśli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Gdy nie ma planu miejscowego, swoje stanowisko co do proponowanej zabudowy, oparte na wszelkich innych przesłankach, konserwator wyraża w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.), która wówczas, niejako zamiast planu, stanowi formę ochrony zabytku (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi dawać potencjalnemu inwestorowi pewność co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. Gdy planu nie ma, taką pewność inwestor uzyskuje tylko na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie, jak zasadnie wskazał organ § 19 ust. 2 miejscowego planu dopuszcza wymianę istniejących obiektów budowlanych niebędących w rejestrze lub ewidencji konserwatora zabytków na warunkach zawartych w ustaleniach szczegółowych planu - Dział II. Dział ten zawiera ustalenia szczegółowe dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] i brak jest w nim dodatkowych ograniczeń bądź warunków, które wykluczałyby dopuszczoną w § 19 ust. 2 wymianę obiektów znajdujących się w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1. Tak więc, jeżeli plan miejscowy, jako jedna z prawnych form ochrony zabytku nieruchomego nie wyklucza wymiany obiektów na działkach nr [...]i [...], to organy ochrony konserwatorskiej nie mogą takiej wymiany również wykluczyć powołując się na wpis do rejestru zabytków, gdyż w takiej sytuacji to plan miejscowy, uzgodniony z konserwatorem zabytków, jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku. Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja zezwalająca na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z garażem i budowę nowego obiektu (budynku mieszkalnego i garażu) nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego w dniu [...]października 2006 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi uznać należy ją za bezzasadne. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, iż doszło do naruszenia § 13 planu. Przepis ten dla terenów oznaczonych symbolem KZ 1 ustala zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy. Projektowana inwestycja obejmująca wymianę obiektów nie powoduje naruszenia zakazów wynikających z § 13 planu. Także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. W ocenie Sądu organ wnikliwie i wszechstronnie przeprowadził postępowanie, wyczerpująco ustalił stan faktyczny w sprawie oraz prawidłowo uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Z powyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie artykułu 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.