VII SA/Wa 1825/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako: "skarżący") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] i nakazał [...] rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o wymiarach 6,15 x6,20 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,65x 1,75m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działce o nr ew. [...] znajduje się budynek letniskowy o wymiarach 6,20m x 6,20m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,50m x 2,00m. Budynek jest parterowy z poddaszem nieużytkowym, częściowo podpiwniczony z dachem dwuspadowym pokrytym blachą. Budynek posiada instalację elektryczną i jest w dobrym stanie technicznym. Właściciel działki [...] oświadczył, że budynek został wybudowany ok. 1987r lecz nie posiada dokumentów związanych z budową w postaci pozwolenia na budowę. Jak ustalił organ powiatowy działka nr ew. [...] porośnięta jest lasem, a z ewidencji gruntów wynika, że stanowi teren leśny. O jej charakterze jako działki leśnej świadczy wypis z rejestru gruntów. Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2015r wynika, że teren działki stanowił grunt leśny już w czasie realizacji przedmiotowego budynku tj. w latach 80 – tych. Natomiast z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2014r wynika, że dla terenu tej działki nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i założeń do planu. Organ pierwszej instancji przyjął, że budynek został zrealizowany samowolnie z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej jego legalną budowę. Z uwagi na datę jego realizacji organ przeprowadził postępowanie w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ powiatowy przywołując treść art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowego budynku bowiem działka nr ew. [...] na której został wybudowany była działką leśną w trakcie budowy i taki charakter ma do chwili obecnej. Oznacza to, że budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę dlatego zasadnym jest wydanie decyzji o rozbiórce. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie dowodowe zostało prawidłowo przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z kopii uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi działki nr ew [...]. Analiza treści planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w/w uchwałą pozwoliła ustalić, iż działka nr ew. [...] na której znajduje się przedmiotowy budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. W ocenie organu odwoławczego z powyższych zapisów planu jednoznacznie wynika, iż w/w miejscowy plan nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów, a w stosunku do już wybudowanych legalnie zakazywał ich remontów bądź rewitalizacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z udzielonej mu informacji zawartej w piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 28 października 2015r wynika, że Gmina [...] nie posiada planów miejscowych, które obowiązywały w latach osiemdziesiątych dla terenu na którym zrealizowany został budynek gospodarczy. Jednakże z tego pisma wynika również, iż tereny te stanowiły obszary leśne i takie obszary stanowią do chwili obecnej. W związku z dokonanymi ustaleniami organ odwoławczy stwierdził, że doszło do samowoli budowlanej i wystąpiła okoliczność o której mowa w art. 37 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r przesądzająca o braku możliwości legalizacji w związku z przeznaczeniem terenu na którym budynek został zrealizowany, wykluczającym jego zabudowę. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy w/w obiektu, które pozwoliło ustalić, że także uprzednio na w/w działce brak było możliwości realizacji nowych obiektów o tym charakterze, a co za tym idzie brak jest podstaw do legalizacji budynku powstałego w sposób samowolny. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia ponownej kontroli na terenie działki nr [...] i dokonania w jej trakcie ponownych pomiarów przedmiotowego budynku letniskowego. Ponieważ wymiary budynku wskazane w decyzji pierwszo instancyjnej różniły się od ustalonych podczas ponownej kontroli należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec rozbiórkę z uwzględnieniem rzeczywistych parametrów obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji i zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 37 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r polegające na nakazaniu rozbiórki bez uwzględnienia faktu, iż nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], a zatem nie zaszły przesłanki określone w tym przepisie nakazujące bezwzględną przymusową rozbiórkę budynku Zaskarżonej decyzji zarzucił również naruszenie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r poprzez zaniechanie nakazania doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Naruszenie 7, art. 8, art. 80, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przyjęcie dowolnej oceny dowodów. Ponadto zarzucił naruszenie art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie 37 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji gdy obecnie opracowywany jest plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zapadła ona z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek letnisowy został wybudowany w latach 80-tych, a skarżący nie posiada dokumentacji związanej z budową, która potwierdziłaby, że budynek został wybudowany legalnie. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, którą należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli budowlanej. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013r, II OPS 2/13. Z uchwały tej wynika, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniem organu odwoławczego nie zostało przeprowadzone postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy budynku rekreacyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do analizy uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a więc planu, który obowiązywał już po wybudowaniu kwestionowanego budynku gospodarczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dokonana analiza treści tego planu pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się przedmiotowy budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. W ocenie organu odwoławczego z powyższych zapisów planu jednoznacznie wynika, iż w/w miejscowy plan nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów, a w stosunku do już wybudowanych legalnie zakazywał ich remontów bądź rewitalizacji. Ocena zapisów planu przeprowadzona przez organ odwoławczy nie pozwalała na ustalenie, że budowa kwestionowanego budynku letniskowego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 1994r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony w dniu [...] listopada 1994r określał przeznaczenie działki na której znajduje się przedmiotowy budynek jako tereny leśne z zabudową letniskową bez możliwości dalszej zabudowy, z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Oznacza to, że plan dopuszczał istniejącą zabudowę letniskową, a za taką należy uznać budynek letniskowy wybudowany w latach 80- tych. Jednocześnie skarżący zaprzeczył, aby dokonywał remontu wzniesionego budynku natomiast organ tej kwestii nie wyjaśnił. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien dokonać ustaleń dotyczących sprawdzenia przeznaczenia nieruchomości skarżącego od daty budowy spornego budynku letniskowego. Należałoby sprawdzić przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988r, do którego odwołuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony w dniu [...] listopada 1994r. W latach 80-tych obowiązywał bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988r. Ponownie rozpatrując sprawę należy sprawdzić przeznaczenie nieruchomości skarżącego określone w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988r. Mając na uwadze, iż w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto decyzja nie odpowiada wymogom art. 107§ 3 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.