VII SA/Wa 1826/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę. skargę oddala. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], odmawiającą Spółce z o.o. "[...]" zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego pn. [...] wraz z infrastrukturą na terenie wsi S. w Gminie [...]. Przyczyną odmowy było niewykonanie w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2002 r. obowiązków nałożonych postanowieniem Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2002 r., na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z akt sprawy oraz z treści decyzji Starosty i z zaskarżonej decyzji Wojewody, postępowanie o wydanie pozwolenia zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 19 września 2002 r. Już w treści tego wniosku inwestor podał, że w terminie późniejszym dołączone zostaną: decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, projekt przebudowy sieci drenarskiej, uzgodnienia [...] oraz koncepcja obsługi komunikacyjnej osiedla. Wymienionym wyżej postanowieniem nr [...]Wójt Gminy [...] (organ właściwy wówczas do załatwienia sprawy) stwierdził, iż wniosek o wydanie pozwolenia nie odpowiada warunkom określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.), nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z wymaganiami prawa, wymieniając w dziesięciu punktach niezbędne uzupełnienia i zakreślając termin ich wykonania do 31 grudnia 2002 r. Wśród obowiązków wymieniono m.in. konieczność uzyskania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kolektora tłocznego oraz pozwolenia wodnoprawnego na zrzut oczyszczonych ścieków do odbiornika. Nadto wytknięto dokumentacji i projektowi liczne uchybienia formalne oraz braki w zakresie wymaganych uzgodnień, nakładając obowiązek ich poprawek i uzupełnień. W aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 28 czerwca 2002 r. wydana w oparciu o ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy zmienionego w 2001 r., z której wynika, że obowiązkiem inwestora jest m.in. zorganizowanie oczyszczania i odprowadzenia ścieków oraz wód opadowych. Inwestor uzupełnił część dokumentacji o czym powiadomił organ w dniu 22 stycznia 2003 r., wykazując, że złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kolektora oraz, że przygotowywany jest operat wodnoprawny. Postępowanie o wydanie pozwolenia budowlanego toczyło się następnie przez ponad dwa lata. W tym czasie wydana została decyzja Wójta, odmawiająca wydania pozwolenia, uchylona następnie przez Wojewodę, a po przejęciu właściwości przez organy architektoniczno-budowlane, ponownie decyzja Starosty odmawiająca wydania pozwolenia oraz zaskarżona obecnie do Sądu decyzja Wojewody [...] opisana na wstępie. W zaskarżonej decyzji podkreślono, że ani w wyznaczonym terminie, ani też do daty wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie uzupełnił dokumentacji, wobec czego nie było możliwe wydanie pozwolenia budowlanego, a odmowa jego wydania znajduje oparcie w przepisie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Spółka z o.o. "[...]" złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach oraz zarzucając obrazę art. 7, 10, 77 § 1, 107 w zw. z art. 140 k.p.a. Naruszenia tych przepisów skarżący upatrywał w zaniedbaniu przez organ wydający decyzję w I instancji w niedostatecznym skorelowaniu własnych poczynań, gdyż to od Starosty zależało wydanie zarówno pozwolenia jak i pozwolenia wodnoprawnego, a decyzji Wojewody zarzucono niedokonanie własnych ustaleń w sprawie i nieodniesienie się do argumentów inwestora w uzasadnieniu decyzji. Organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sprawę administracyjną rozpoczyna prawidłowo złożony wniosek. Przepis art. 33 Prawa budowlanego określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Przede wszystkim do wniosku takiego należy załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego - odpowiadającego warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 34 Prawa budowlanego). Podstawową powinnością organu administracji architektoniczno- budowlanej, poza ustaleniem swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, jest zbadanie, czy wniosek jest kompletny w sensie formalnym, tj. czy zawiera wszelkie niezbędne, wymagane przez prawo materialne załączniki. Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych w art. 33 Prawa budowlanego załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. (art. 64 ust. 2 k.p.a.). W przypadku nieuzupełnienia braków żądanie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego jest bezskuteczne, nie dochodzi zatem w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji, gdyż pozostawienie bez rozpoznania wniosku jest czynnością materialno-techniczną, o której jedynie należy powiadomić stronę. W przypadku odmiennego poglądu wnioskodawcy na "niedziałanie" w sprawie, stronie przysługuje skarga na bezczynność do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), w wyniku której dojdzie do rozstrzygnięcia, czy zasadnie nieprowadzono postępowania administracyjnego. We wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego z dnia 19 września 2002 r. inwestor podał, że w terminie późniejszym dołączone zostaną: decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, projekt przebudowy sieci drenarskiej, uzgodnienia [...] oraz koncepcja obsługi komunikacyjnej osiedla. Już na tym etapie, jeszcze przed wszczęciem postępowania, organ winien zastosować się do nakazu zawartego w art. 64 ust. 2 k.p.a., żądając uzupełnienia wniosku, i pozostawiając ewentualnie po siedmiu dniach sprawę bez biegu, czego jednak nie uczyniono. Zaniedbanie podjęcia podstawowej czynności odnoszącej się do strony formalnej wniosku, lecz podjęcie przez organ innych czynności procesowych, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 61 § 3 k.p.a., uznać należało za nieprawidłowe wszczęcie postępowania administracyjnego z datą złożenia tego wniosku, szczególnie, iż organ powiadomił strony o tym zdarzeniu. Wszczęcie postępowania administracyjnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia tego postępowania i zakończenia go decyzją. Na organie administracji architektoniczno- budowlanej ciążą wówczas obowiązki wynikające zarówno z proceduralnej regulacji ogólnej, tj. z kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z regulacji zawartych w przepisach Prawa budowlanego. Zważyć jednak należy, że proceduralne przepisy Prawa budowlanego stanowią regulację szczególną w stosunku do norm zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 1 Prawa budowlanego, stanowiąc, iż "Ustawa - Prawo budowlane, zwana dalej "ustawą", normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach." Procesowe zasady działania organów administracji budowlanej opisane w Prawie budowlanym, jako przepisy szczególne, stosuje się przed regulacjami zawartymi kodeksie postępowania administracyjnego. Zasady te, w wielu kwestiach, przede wszystkim w sprawach dowodowych, zasadniczo odbiegają od regulacji kodeksowej, przenosząc na uczestników procesu budowlanego ciężar dowodu i to pod rygorem odmowy wydania pozwolenia lub wystosowania sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowlanego. Art. 4. Prawa budowlanego, ustanawiając zasadę prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej zastrzega, że inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zamiar zabudowy zrealizować może jedynie pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Procesową konsekwencją tej zasady jest przeniesienie na inwestora obowiązku zorganizowania procesu budowy, a w szczególności zapewnienie opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów (art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego). Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje z kolei organowi, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (a więc już w trakcie wszczętego po9satępowania), m.in. sprawdzić: - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Organ przed wydaniem decyzji wykonuje zatem, w oparciu o ten przepis, kontrolę merytoryczną dokumentacji przekazanej z wnioskiem o pozwolenie budowlane i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie albo w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Kontrolna rola organu administracji architektoniczno- budowlanej, zakreślona w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i wspomagana narzędziem procesowym w postaci postanowienia o nałożeniu obowiązków dowodowych na inwestora, nie wyłącza wprawdzie zasady określonej w art. 7 i 77 k.p.a., lecz przenosi na inwestora ciężar zgromadzenia i przedstawienia do sprawdzenia organowi dowodów ujętych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego powodu podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. były chybione. Chybione były też pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 10, 107 i 140 k.p.a. To prawda, że organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie, wykorzystując wszelkie środki procesowe do wydania ostatecznej decyzji w sprawie, jednakże - na każdym z etapów postępowania - było oczywiste i nie kwestionowane przez wnioskodawcę, co potwierdził również na rozprawie, że nałożenie obowiązków wymienionych w postanowieniu nie było przez niego kwestionowane, ani to że nie wszystkie te obowiązki zostały wykonane. Wnioskodawca zgłaszał wprawdzie zarzuty, co do braku spójności w działaniach Starostwa, nie mniej, niezależnie od przyczyn opóźnień ze strony organów, wyczerpane zostały przesłanki formalne ujęte w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiące podstawę zasadnie wydanej decyzji odmownej. W ocenie Sądu, wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego złożony został przez inwestora przedwcześnie, bez spełnienia wszystkich niezbędnych wymagań wynikających z przepisów, a nadanie bez potrzeby biegu sprawie przez organ, skutkowało jej przewlekłością. Uwzględniając jednak dwuletni tok tego postępowania, w czasie którego inwestor nie uzupełnił wniosku, stanowiło to wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej. Uchybienia organu we wstępnej fazie sprawy nie mogą jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.