VII SA/Wa 1826/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki domku letniskowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nakazał J. K. dokonać rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach zewnętrznych 6,3 x 6,2 m z dobudowaną werandą o wymiarach 6,3 x 1,5 m, usytuowanego na działce nr ew. 419/2 położonej we wsi K. gm. Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2001r. stwierdzono, że J. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowała budynek letniskowy drewniany posadowiony na betonowych fundamentach. Według oświadczenia inwestora budynek ten powstał z obudowania dwóch barakowozów połączonych korytarzem wewnętrznym, a prace przy jego budowie zakończono w lipcu 1994r. Według oświadczenia sąsiada – Z. K. obiekt ten wybudowano w latach 1995 – 1996r. Organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2001r. nakazał J. K. dokonać rozbiórki budynku letniskowego. Wobec sprzecznych zeznań stron co do terminu zakończenia budowy i nieprecyzyjnego oświadczenia świadka wskazanego przez inwestora za najbardziej wiarygodne uznano wówczas oświadczenie matki inwestorki, K. S. złożone w obecności inwestorki przed notariuszem M. W. w dniu 16 października 1997r. w kancelarii notarialnej w W., w momencie przekazywania działki J. K., z którego wynika, że działka nr ew. 419/2 jest nie zabudowana. Organ nadzoru budowlanego stwierdził brak możliwości zastosowania art. 49 Prawa budowlanego umożliwiającego zalegalizowanie obiektu, z uwagi na niezgodność z poprzednim, jak i obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem dokładnego ustalenia faktycznego terminu zakończenia prac i wyjaśnienia, czy w momencie realizacji obiektu budowa była zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym oświadczeń świadków, które J. K. przesłała do organu II instancji, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. wezwał wskazanych przez inwestora świadków do złożenia zeznań dotyczących terminu prowadzenia budowy budynku. Wystąpiono także do Urzędu Miejskiego w Ł. o ponowne podanie jednoznacznej informacji dotyczącej przeznaczenia działki w oparciu o obowiązujące od roku 1984 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Udzielona przez Urząd Miejski w Ł. odpowiedź potwierdziła wcześniej uzyskane informacje wskazujące, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzony uchwałą z dnia 15 grudnia 1980r. określał teren przedmiotowej działki jako teren położony w rejonach rekreacyjnych, a nie w terenach zabudowy rekreacyjnej, zaś według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 grudnia 1994r. przedmiotowa działka znajdowała się na terenie istniejącej zabudowy letniskowej w strefie ochronnej rzeki L., gdzie obowiązywał zakaz nowej zabudowy kubaturowej, w tym również letniskowej. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podniósł też, że na podstawie nadesłanych zeznań świadków wskazanych przez inwestora trudno jednoznacznie ustalić termin zakończenia budowy, gdyż I. K., I. K. i K. D. nie określili tego terminu, jedynie M. K. wskazała, że budowa została zakończona w roku 1994. W toku prowadzonego postępowania Z. K., na wniosek którego wszczęto postępowanie, przekazał oświadczenia trzech świadków: P. S., J. H. i K. K., z których wynika, że budowa budynku zakończona została po roku 1995. Organ wskazał, że po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału postanowiono uznać termin zakończenia budowy określony przez inwestora tj. 1994r., gdyż nie tylko termin zakończenia budowy decyduje o możliwości legalizacji obiektu, lecz także przeznaczenie terenu, na jakim obiekt został zrealizowany. Organ podniósł, iż zarówno w obowiązującej obecnie ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), jak i w ustawie z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.), na podstawie której prowadzone jest postępowanie, brak jest zapisu umożliwiającego legalizację samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jego lokalizacja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało więc orzec nakaz rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. podnosząc, że nie ustalono, kiedy budynek został zrealizowany i ukończony, nie zostały ponadto uwzględnione znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadków dotyczące daty zakończenia prac budowlanych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że PINB w W. dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że należy uznać jako termin zakończenia budowy termin określony przez inwestora tj. 1994r. Organ wskazał, że działka nr 419/2, na której został wzniesiony przedmiotowy obiekt według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 15 grudnia 1980r. znajdowała się w rejonach rekreacyjnych, a nie na terenach zabudowy rekreacyjnej, natomiast kolejny plan (z dnia 16 grudnia 1994r.) ustalił, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie zabudowy letniskowej w strefie ochronnej rzeki L., na którym obowiązuje zakaz nowej zabudowy kubaturowej, w tym letniskowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zalegalizowanie obiektu jest niemożliwe z uwagi na obowiązujące przepisy, które wykluczają możliwość legalizacji w przypadku, gdy lokalizacja obiektu narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz art. 28 ust. 1 tej ustawy, a także naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i 3 kpa. Zdaniem skarżącej organ administracyjny błędnie przyjął, iż przedmiotowy obiekt w postaci połączonych barakowozów podlega pod przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a jego wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy usytuowane barakowozy nie należą do kategorii obiektów budowlanych, usytuowanie przedmiotowego obiektu na gruncie nie wymagało zatem uzyskania pozwolenia na budowę. W katalogu obiektów budowlanych wymienionych w art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., zawierającym szereg przykładów takich obiektów, ustawodawca nie wymienia barakowozu. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż błędnie przyjęto, że przedmiotowy obiekt został posadowiony na fundamentach. Zdaniem J. K. okoliczność ta nie wynika z żadnego z przeprowadzonych w sprawie dowodów i ma charakter całkowicie dowolnego ustalenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ nie wskazał dowodu, na jakim oparł powyższe ustalenie, co uniemożliwia kontrolę poprawności wydanego orzeczenia. J. K. podniosła, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi połączenie dwóch barakowozów, które nie są na trwałe związane z gruntem, a jedynie obstawione pustakami, które ukrywają elementy kołowe. Obstawienie to ma na celu wyłącznie poprawę estetyki obiektu, w żaden jednak sposób nie wpływa na jego właściwości, a w szczególności nie czyni go obiektem budowlanym w rozumieniu powołanej ustawy. Jako całkowicie dowolne i sprzeczne z materiałem dowodowym skarżąca oceniła ustalenie, iż budowa obiektu została ukończona w roku 1994. J. K. wskazała, iż w tym roku położono dach, jednakże szereg prac wykonywano jeszcze w roku następnym, a okoliczność ta została potwierdzona przez świadków. Zdaniem skarżącej organ całkowicie bezpodstawnie przyjął za zakończenie budowy obiektu moment położenia na nim dachu, ustalenie to ma natomiast istotne znaczenie z uwagi na wejście w życie od dnia 1 stycznia 1995r. nowej ustawy Prawo budowlane, która odmiennie od ustawy wcześniejszej normuje przesłanki legalizacji obiektu. Skarżąca podniosła ponadto, że w sentencji decyzji nie przytoczono przepisu prawa materialnego, na którym organ oparł swe rozstrzygnięcie, co uzasadnia jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wbrew poglądom skarżącej zrealizowany przez nią domek letniskowy, powstały z połączenia dwóch barakowozów, jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Niewymienienie przez ustawodawcę "barakowozu" w zawartej w tym przepisie definicji obiektu budowlanego nie oznacza, iż zrealizowany przez skarżącą domek letniskowy wyłączony jest spod działania powołanej ustawy. Należy zauważyć, iż wymienione w tym przepisie obiekty mają charakter przykładowy, wyliczenie w nim zawarte nie jest wyczerpujące. W niniejszej sprawie nie ma przy tym znaczenia, czy przedmiotowy domek letniskowy został posadowiony na podmurówce, czy też posiada fundamenty, czy ma charakter stały czy tymczasowy. To, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem nie przesądza jeszcze o legalności robót, oprócz budynków pojęcie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 2 Prawa budowlanego obejmuje również inne obiekty - budowle. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze zrealizowany przez J. K. obiekt posiada jednakże fundamenty, co wynika z treści podpisanego przez skarżącą protokołu oględzin z dnia 21 czerwca 2001r. (która nie była przez nią kwestionowana), jak i ze zdjęć zawartych w materiale dowodowym sprawy. Bezsporne w niniejszej sprawie jest również, iż J. K. nie posiadała pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 ustawy. Wątpliwości Sądu nie budzą też ustalenia organów dotyczące daty realizacji domku letniskowego. Jak wynika z akt sprawy obiekt ten powstał z połączenia dwóch barakowozów, z których pierwszy posadowiono na działce nr 419/2 w 1984r., drugi po kilku latach. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie uznały, iż domek letniskowy został zrealizowany w 1994r. Taka data zakończenia prac przyjęta została przez organy na podstawie oświadczeń samej inwestorki. Z. K., na którego wniosek wszczęto postępowanie oraz wskazani przez niego świadkowie twierdzili, iż prace były prowadzone jeszcze w latach 1995-1996, natomiast J. K. wskazywała, iż zakończyła wszelkie prace w 1994r. Wobec tych sprzeczności organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. przyjął za wiarygodne oświadczenia inwestora. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się w decyzjach organów obu instancji naruszenia prawa polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie terminu zakończenia budowy. Nie można zarzucić organom naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zebrany wnikliwie i wyczerpująco. Skarżąca w toku postępowania toczącego się przed organami pierwszej i drugiej instancji konsekwentnie twierdziła, iż ostatnie prace budowlane miały miejsce w 1994r. Taką datę J. K. podała do protokołu oględzin mających miejsce w dniu 21 czerwca 2001r. (protokół został przez nią podpisany bez zastrzeżeń), również wykonawca dachu złożył oświadczenie, iż dach zrealizowany został w roku 1994. Takie oświadczenia inwestorka zawarła również w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wydanej w dniu [...] października 2001r., w piśmie z dnia 16 listopada 2004r., w którym kwestionowała oświadczenia J. H. i K. K. wskazujących jako datę zakończenia prac rok 1996, do odwołania od decyzji z [...] grudnia 2004r. dołączyła ponadto oświadczenie siostry – K. S. wskazujące rok 1994 jako datę wykonania dachu. Poprzez działanie samej skarżącej została uchylona decyzja organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z dnia [...] października 2001, gdyż J. K. nie zgadzała się z ustaleniami tegoż organu, że budowę kontynuowano jeszcze po roku 1995. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż przedmiotowa samowola budowlana winna być oceniana w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzony uchwałą z dnia 15 grudnia 1980r. określał teren przedmiotowej działki jako teren położony w rejonach rekreacyjnych, a nie w terenach zabudowy rekreacyjnej. Według ustaleń kolejnego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 grudnia 1994r., przedmiotowa działka znajdowała się na terenie istniejącej zabudowy letniskowej w strefie ochronnej rzeki L. obejmującej pas o szerokości 100m od brzegu rzeki, gdzie obowiązywał zakaz nowej zabudowy kubaturowej, w tym również letniskowej. Podkreślić trzeba, że legalizacja w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. po uprzednim dokonaniu zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40) możliwa była tylko w sytuacjach, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie z uwagi na niezgodność lokalizacji obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie procedury legalizacji nie było więc możliwe. W takiej sytuacji stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego faktu popełnienia samowoli budowlanej zrodziło po stronie organu obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu. Treść powołanej normy art. 37 Prawa budowlanego ma charakter kategoryczny. Konstrukcja tego przepisu nie daje możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki w określonych w tym przepisie okolicznościach, a więc wówczas, gdy obiekt zrealizowano niezgodnie z przepisami – bez pozwolenia na budowę, a jego lokalizacja narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Nietrafny jest też zarzut skarżącej wydania decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 107 kpa. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie miał obowiązku powoływać podstawy materialnoprawnej, skoro przyjmował, że prawidłowo zastosował ją organ pierwszoinstancyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 1998r. sygn. IV SA 589/96 Lex Nr 43295). Również argumenty skarżącej wskazujące, iż w rejonie, w którym położona jest działka skarżącej istnieje wiele obiektów budowlanych zrealizowanych pod rządami ustawy z 1974r. bez pozwolenia na budowę nie mogły prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego. Stosownie do treści art. 6 kpa organy zobowiązane są do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa, przepisy kpa nie znają natomiast odpowiednika art. 5 kodeksu cywilnego. Również Sąd, jako że kontroluje legalność decyzji (a więc zgodność z prawem), nie ma możliwości stosowania innych kryteriów niż przepisy prawa. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2004r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007r. są zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).