VII SA/Wa 1826/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. i W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i W. J. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. i K. J., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R., nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r., W. i K. J., wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R., nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], udzielającej M. L. pozwolenia na użytkowanie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...],[...] WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] czerwca 2001 r. z uwagi na okoliczność iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie W. i K. J. stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". a w omawianym przypadku, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R., nr [...] udzielającej inwestorowi - M. L. pozwolenia na użytkowanie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R., wystąpili właściciele sąsiedniej nieruchomości - W. i K. J., to zdaniem organu ponieważ nie są oni inwestorami przedmiotowego obiektu budowlanego, nie mogą wnieść prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tegoż obiektu. W sprawie, zdaniem organu, zastosowanie znajduje więc przepis art. 157 § 3 k.p.a., który to dopuszcza wydanie orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia m.in. w sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Złożenie zatem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkująca odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R., nr [...] z dnia [...].06.2001 r., znak [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mianowicie w przepisie art. 59 dodano ust. 7 w brzmieniu "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Powyższa regulacja weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W świetle natomiast przepisu art. 7 ust. 1 ww. ustawy z dnia 23 marca 2003 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który reguluje postępowanie dotyczące obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Analogicznie do powyższego, do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ww. ustawy należy stosować przepisy tej ustawy. Wniosek W. i K. J., datowany jest na dzień 14 kwietnia 2008 r., a zatem został on sporządzony i złożony we właściwym organie po dniu wejścia w życie ww. regulacji prawnej. Zważywszy na fakt, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny wszczyna w nowej sprawie, konsekwencją rozpoznania przez organ nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją jest właściwe dla tej nowej sprawy ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą interes prawny, wynikający z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. W odniesieniu do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, wszczętego po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, norma prawa materialnego, z którego można wywodzić swój interes prawny do bycia stroną tego postępowania jest przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu określonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 202/04). Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym legitymacja strony podlega ocenie na datę składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania tej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 450/98 oraz wyrok WSA z dnia 2 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1673/04). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli W. i K. J., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego i proceduralnego, które wywarło wpływ na wynika sprawy, w szczególności: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 2 i § 3 oraz art. 28 kpa, w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego 2) art. 10 § 1 kpa - przez pozbawienie nas prawa do czynnego udziału w postępowaniu 3) art. 157 § 2 kpa w związku z art. 6 i art. 7 kpa, a także art. 107 § 3 kpa Skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości zabudowanej, bezpośrednio graniczącej z nieruchomością M. L., w odniesieniu do której została wydana kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy R. udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżących w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ponieważ rozpoznawana sprawa nie jest postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, której stronami jest zgodnie z nowelizacją tego przepisu wyłącznie inwestor. Jest to natomiast sprawa o stwierdzenie, nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie; w takim postępowaniu stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, samodzielnym postępowaniem, a zatem jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny. Innymi słowy stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to następstwem rozpoznania przez organ nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją w trybie zwykłym, dlatego też otwiera się na nowo dla stron postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001r., sygn. akt IV S.A. 2085/98, LEX nr 55752, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Konsekwencją takiego stanu prawnego jest obowiązek nowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie będzie miał zastosowania przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego - przepis ten stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor dotyczy tylko postępowania zwykłego. Natomiast strony postępowania powinny być ustalone w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W kwestii interesu prawnego skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął negatywne stanowisko stwierdzając, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co zdaniem organu, wynika z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ze stanowiskiem takim z ww. względów nie można się zgodzić. Ograniczenia stron postępowania wynikającego z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w którym przymiot strony powinien być badany w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie badał przymiotu strony skarżących w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., bezzasadnie przyjmując, że w postępowaniu tym ma wprost zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Takie stanowisko jest istotnym naruszeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie przed tym organem, nie wykazał, iż wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.