VII SA/Wa 1826/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na użytkowanie budynku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], dotyczącej zezwolenia na użytkowanie budynku biurowego ze sklepami; w pozostałej części uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. P. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), udzielił pozwolenia na użytkowanie budynków: biurowego ze sklepami w parterze i garażowo-magazynowego na terenie przy Pl. [...] w Dzielnicy [...] W. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] Burmistrz Dzielnicy [...] W. zezwolił E. P. na budowę domu mieszkalnego ze sklepami w parterze, a decyzją z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] zezwolił na budowę budynku gospodarczego na terenie przy Pl. [...] w W. Inwestorka przedłożyła stanowiska Inspektora Sanitarnego i Komendanta Straży Pożarnej, oświadczenie o wykonaniu robót zgodnie z przepisami, a także ocenę uciążliwości dla środowiska, z której wynika, że praca biur i sklepu oraz praca w budynku gospodarczo-magazynowym na zapleczu nie powoduje uciążliwości hałasowej. Organ uznał, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. B. i S. G., dotyczącego części decyzji w zakresie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego, uchylił powyższą decyzję Prezydenta W. w części dotyczącej zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego oraz orzekł o użytkowaniu w/w budynku jako budynku garażowego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał przedmiotową decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że obowiązkiem inwestora jest wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym bądź planem realizacyjnym. Istotne odstępstwa od pozwolenia, projektu lub planu -które miały miejsce w sprawie - wymagają dokonania zmian w oparciu o art. 36, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ podał, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, funkcją wiodącą terenu, na którym zlokalizowane są przedmiotowe budynki, jest funkcja mieszkaniowa z podporządkowaną jej funkcją usługową. Zapis taki znalazł się również w wyroku 1 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 503/98, wiążącym w sprawie, z którego wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości obowiązuje zakaz lokowania hurtowni, magazynów itp. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1967/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P., uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] w zaskarżonej części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego. Sąd stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w postanowieniach dotyczących legalizacji obiektów, wznoszonych z odstępstwami od wydanych pozwoleń na budowę, nie zawierają podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w inny sposób, niż wskazany przez inwestora. W przypadku ustalenia przez organ, że zachodzi sprzeczność między wnioskiem inwestora a rzeczywistym użytkowaniem obiektu, organ może jedynie wydać decyzję odmowną w przedmiocie wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dokonał ustaleń faktycznych, dotyczących zmiany sposobu użytkowania, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu, iż budynek gospodarczy użytkowany jest lub będzie jako garaż. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. B. i S. G. w związku z w/w wyrokiem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] i odmówił zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]: * w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w zakresie zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego oraz * w części utrzymującej decyzję organu I instancji w zakresie zezwolenia na użytkowanie budynków biurowego ze sklepem na parterze. Natomiast decyzja Wojewody [...] w zakresie zezwolenia na użytkowanie budynku jako budynku garażowego została uchylona. Organ stwierdził, iż oględziny budynku przeprowadzone w dniu 3 listopada 2006 r. wykazały, że budynek użytkowany jest w części jako zakład usługowo-naprawczy, a w części jako magazyn dla tego zakładu. Faktyczny sposób użytkowania obiektu wskazuje, że nie jest on użytkowany jako budynek gospodarczo-garażowy, ani jako budynek garażowy. Organ podkreślił, że inwestorka w zgłoszeniu o zakończeniu budowy określiła przedmiotowy budynek jako gospodarczy. W ocenie organu, z uwagi na fakt zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia zgodnie z faktycznym stanem użytkowania, brak jest możliwości wydania zezwolenia na użytkowanie budynku jako budynku usługowo-magazynowego. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt3k.p.a. W ocenie strony skarżącej, rażąco narusza prawo rozstrzygnięcie organu odwoławczego, polegające na uchyleniu w całości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r., pozwalającej na użytkowanie budynków: biurowego ze sklepem na parterze i garażowo-magazynowego w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji w odniesieniu do budynku biurowego ze sklepem stała się ostateczna z chwilą utrzymania jej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wydanie decyzji dotyczącej sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności, natomiast rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji oraz orzeczenia o odmowie zezwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego jako budynku garażowo-magazynowego podjęte zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym nie została wyjaśniona sprawa zgodności sposobu użytkowania budynku gospodarczego z wnioskiem inwestora. Wskazała, że organ odwoławczy dysponował oświadczeniem złożonym przez nią w dniu 20 lutego 2006 r., które należało traktować jako sprecyzowanie wniosku o zezwolenie na użytkowanie, zgodnie z treścią tego oświadczenia. Według w/w oświadczenia, budynek użytkowany jest jako magazyn oraz jako pracownia napraw komputerów i zasilaczy. Wcześniejsze oświadczenie z dnia 25 marca 2002 r. uwzględniało stan faktyczny z tej daty i określało przeznaczenie budynku jako zaplecza dla sklepów, znajdujących się w budynku biurowym. Wniosek inwestora sprecyzowany w postępowaniu odwoławczym nie dotyczył zatem udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku jako "garażowo-magazynowego". Również oględziny obiektu budowlanego przeprowadzone w dniu 3 listopada 2006 r. nie wykazały jego użytkowania w sposób inny, niż określony w oświadczeniu z dnia 20 lutego 2006 r. Zdaniem skarżącej, rozpatrzenie przez organ odwoławczy sprawy nie uwzględnia zarówno treści wniosku inwestora, jak i rzeczywistego sposobu użytkowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej rozpoznanie oraz stwierdził, iż nie znajduje możliwości podjęcia właściwego orzeczenia w trybie autokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi, w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] - w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynków: biurowego ze sklepami w parterze i garażowo-magazynowego na terenie przy Pl. [...] w Dzielnicy [...] W. - i odmawiającą zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego. Przede wszystkim należy podzielić argumentację strony skarżącej, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł uchylić decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w całości. Jest to zarazem najdalej idący zarzut skargi, jako dotyczący zaistnienia res iudicata, tj. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanka ta ma miejsce w przypadku tożsamości spraw, a więc muszą one dotyczyć tego samego podmiotu i mieć taki sam zakres przedmiotowy. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] zezwoliła na użytkowanie budynków: biurowego ze sklepami w parterze i garażowo-magazynowego. Ponieważ odwołanie od tej decyzji złożyli T. B. i S. G. tylko w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego, decyzja ta w zakresie użytkowania budynku biurowego ze sklepami w parterze stała się ostateczna. Skoro zatem zaskarżona decyzja rozstrzygnęła w części sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, to w tej części decyzja ta jest dotknięta wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Co do pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego, decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy te nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7, a także innych przepisów k.p.a. normujących sposób ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Kontroli sądu podlegała zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r. sygn. akt SA/Wr 198/85). W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, o zezwolenie na użytkowanie czego wnosi skarżąca, bowiem w toku postępowania, tj. od 1996 r. jej żądanie było zmieniane. Pierwszy wniosek skarżącej, datowany na dzień 24 czerwca 1996 r., dotyczy zezwolenia na użytkowanie domu ze sklepami i pomieszczenia budynku gospodarczego. Wskutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 503/98 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie budynków biurowego i magazynowego, skarżąca zwróciła się pismem z dnia 12 sierpnia 2001 r. o ponowne rozpatrzenie wniosku umożliwiającego użytkowanie budynków zgodnie z dotychczasową decyzją. Następnie we wniosku datowanym na dzień 25 marca 2002 r. skarżąca wskazała, iż budynek garażowo-magazynowy jest użytkowany jako zaplecze magazynowe sklepów znajdujących się w budynku biurowym, w szczególności - sklepu komputerowego. Wniosek ten został sprecyzowany przez skarżącą pismem z dnia 20 lutego 2006 r., w którym skarżąca oświadczyła, że budynek magazynowy (poprzednio określany jako gospodarczy) użytkowany jest w części jako magazyn narzędzi, materiałów budowlanych i eksploatacyjnych potrzebnych do remontów jej domów, a także użytkowany jest jako pracownia pomiarów, napraw komputerów i ich zasilaczy. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro zatem wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło z wniosku skarżącej o zezwolenie na użytkowanie obiektu, przedmiot tego postępowania powinien być tożsamy z żądaniem strony. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zakreśla bowiem granice postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07, Lex nr 485362). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zażąda od skarżącej sprecyzowania, o jaki sposób użytkowania budynku wnosi i ustali, czy wnioskowany sposób użytkowania jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], dotyczącej zezwolenia na użytkowanie budynku biurowego ze sklepami oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 210 w/w ustawy.