VII SA/Wa 1826/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. T., K. Ł. i K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr – [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako Prawo budowlane z 1994 r.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.), nałożył na K. K., I. T. i K. Ł. (dalej skarżące, strona, inwestor) opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł ( pięćdziesiąt tysięcy złotych ) za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], w terminie 7 dni. W uzasadnieniu organ podał, że z protokolarnych ustaleń wynika, iż na nieruchomości przy [...] w [...] znajduje się podpiwniczony, murowany, parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem, kryty gontem, orynnowany, o wymiarach 8,80m × 11,20m. Przedmiotowy budynek od strony północnej przylega do części garażowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], zaś od strony północno – zachodniej przy granicy z posesją sąsiednią znajduje się ganek z tarasem z podpiwniczeniem. Ganek o wymiarach 1,7m × 3,10m wysokości 2,90m, murowany stanowi wejście do budynku mieszkalnego. Ustalono, że podpiwniczenie ganku zostało powiększone o wymiary około 3,90m × 2,55m, zaś nad podpiwniczeniem wykonano taras konstrukcji żelbetowej. Wysokość tarasu od poziomu terenu wynosi około 1,35m, a część podpiwniczona pod tarasem posiada wysokość około 1,75m – 1,20m. Nad tarasem i gankiem wykonano zadaszenie konstrukcji drewnianej, przy czym w części tarasowej wsparte jest ono na słupach żelbetowych. Wysokość zadaszenia nad tarasem wynosi około 2,3m – 2,9m, ze spadkiem w kierunku zachodnim, przy czym taras i schody nie są zabezpieczone balustradami i poręczami. Prace budowlane wykonano w miesiącach czerwiec – sierpień 2011 r., bez dopełnienia obowiązku uzyskania zgody z organu administracji architektoniczno – budowlanej. PINB wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy ww. budynku, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego, wstrzymano roboty budowlane i nałożono na skarżące obowiązek przedstawienia dokumentów, stanowiących podstawę legalizacji przedmiotowej rozbudowy. Inwestor przedłożył żądane dokumenty, z których wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady [...]. Zgodnie bowiem z ustaleniami planu miejscowego działka nr ew. [...] przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną niską zawierającą nie więcej niż 4 lokale mieszkalne. Wobec organ nałożył opłatę legalizacyjną, wniesienie której stanowi warunek zatwierdzenia projektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy, WINB) postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. Z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane, po rozpoznaniu zażalenia strony, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu przebiegu postępowania w uzasadnieniu, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że bezsporny jest fakt samowolnej tj. bez wymaganego prawem uzyskania stosownego zezwolenia realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem WINB organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną warunkującą udzielenie pozwolenia na dokończenie robót budowlanych. Również zaznaczył, że nie budzi wątpliwości organu odwoławczego sposób wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się zaś do wywodów zażalenia stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż wykonanie tarasu dobudowanego do budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i stanowi część obiektu budowlanego. Ponadto organ pouczył stronę o możliwości rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej na podstawie działu III Ordynacji podatkowej. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosły skarżące nie zgadzając się z wysokością nałożonej opłaty legalizacyjnej. W szczególności podkreśliły, że nie dokonały rozbudowy budynku mieszkalnego, a jedynie wykonany został kapitalny remont, który zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego nie wymaga zezwolenia na budowę. Koszt tego remontu oszacowały na kwotę około 5-6000 tys. złotych. W tej sytuacji wniosły o uchylenie nałożonej opłaty legalizacyjnej, powołując się na zasady współżycia społecznego tj. art. 5 kc. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakładające na skarżące obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w [...] w wysokości 50.000 zł. Wbrew zarzutom skargi stwierdzić trzeba, iż prawidłowo organ nadzoru budowlanego ustalił, iż skarżące dokonały rozbudowy budynku mieszkalnego. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, wynika, że budową jest nie tylko wykonywanie całego obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także jego odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Z projektu budowlanego przedłożonego przez skarżące w ramach postępowania legalizacyjnego wynika, iż zakres rozbudowy obejmował dobudowę nowego tarasu o powierzchni zabudowy 9,79m2, jako parterową, podpiwniczoną w technologii tradycyjnej, z dachem drewnianym jednospadowym krytym papą bitumiczną budowlę. Z projektu tego (opisu stanu technicznego) wyraźnie zatem wynika, że budynek mieszkalny skarżących został rozbudowany o taras, który posadowiono na poziomie ław fundamentowych istniejącego budynku, ponadto pod fragment dobudowanej pod taras ściany przyziemia z bloczków betonowych, wykonano betonową ławę fundamentową. Drugą podporę tarasu stanowi równoległa do niej ściana z bloczków betonowych, ponadto pod żelbetowe, okrągłe słupy podpierające zadaszenie tarasu i przedsionka wykonane zostały stopy żelbetowe o wymiarach 1,00 × 1,00m i wysokości 0,30m. Wykonany samowolnie taras i istniejący przedsionek przed wejściem budynku zostały zadaszone wspólnym, jednospadowym dachem w konstrukcji drewnianej podpartej dwoma słupami. Obowiązek uzyskania pozwolenia na prowadzenie zasadniczo wszelkich robót budowlanych wynika z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Tylko wyraźnie określone w ustawie roboty zwolnione są z tego obowiązku, przy czym Sąd nie dopatrzył się by dobudowa zadaszonego tarasu była zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi nie można tych robót – dobudowy tarasu z zadaszeniem, potraktować jako remontu, gdyż "remontem" jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym ( art. 3 pkt 8 prawa budowlanego). Zauważyć należy, że wybudowany taras nie jest również altaną. Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona była budowa obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy. Budowa (rozbudowa) budynków mieszkalnych nie została w tym przepisie wymieniona. W myśl przepisu art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). Organ ten nakłada jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Postępowanie to zmierza do zalegalizowania istniejącego obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie określone w art. 48 ustawy. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, w szczególności zaś przedłożył projekt budowlany. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Stosownie do przepisu art. 49 ust. 1 ustawy właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a następnie ustala - w drodze postanowienia - wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ zbadał zgodność zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dokonał sprawdzenia projektu w sposób określony w powołanym przepisie. Prawidłowe było zatem ustalenie przez organ w następstwie tych czynności opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych przepisami warunków. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Stosownie do przepisu art. 59f ustawy kara (odpowiednio: opłata legalizacyjna) stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) określona została w art. 59f ust. 2 na kwotę 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Zgodnie z tym załącznikiem współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Opłata legalizacyjna w kwocie 50 000 zł określona została zatem przez organ prawidłowo (50x500 złx2,0x1,0=50 000 zł). Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza zatem prawa. Zwrócić uwagę należy, że organy administracji nie mogą różnicować stron postępowania w zależności od wieku, sytuacji materialnej czy też ich sytuacji życiowej. Przepis art. 5 kc. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Natomiast ubocznie należy wyjaśnić, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest niezbędnym warunkiem odstąpienia od sankcji nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Opłata legalizacyjna nie jest jednak karą, ponieważ postepowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek skorzystać. Analizując przedmiotową sprawę i zarzuty skargi, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.