VII SA/Wa 1826/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] Mazowieckiego na postanowienie S. K. O. w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem, wykonaniem dozoru i wynagrodzeniem za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od S. K. O. w W. na rzecz skarżącego [...] Mazowieckiego kwotę 404 zł (czterysta cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. M. Z. O. Sp. z o.o. w P. (dalej jako Dozorca) wystąpił do Starosty P. z wnioskiem o wypłacenie kwoty [...] zł z tytułu holowania, przechowywania i dozoru pojazdu [...], nr rej. [...] w okresie od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] października 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] Starosta P. odmówił zapłacenia wynagrodzenia w żądanej wysokości, wskazując, że przedstawione wyliczenia są zawyżone, a rolą organu nie jest ustalanie kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] S. K. O. w W. uchyliło wskazane postanowienie Starosty P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dozorca pismem z dnia [...] lutego 2013 r. ponownie wystąpił do Starosty o uregulowanie należności z tytułu holowania, przechowywania i dozoru pojazdu w tym samym co poprzednio okresie, jednakże żądając kwoty [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] Starosta P. uznał kwotę [...] zł, stanowiącą zwrot poniesionych koniecznych wydatków, związanych z wykonywaniem dozoru w okresie od dnia [...] września 2010 r. do [...] października 2011 r. oraz opłaty za usunięcie pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] SKO w W. utrzymało w mocy ww. postanowienie Starosty. Wskazało, iż zgodnie z art. 102 § 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.), dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny określa też wydatki i wynagrodzenie za dozór w razie przechowywania zajętych ruchomości w pomieszczeniach przez ten organ utrzymywanych. Zgodnie natomiast z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej jako p.r.d.), koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Jak stanowi art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 - dalej jako ustawa zmieniająca), koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, ponosi Skarb Państwa. Zdaniem SKO, Starosta prawidłowo przyjął okres do rozliczenia liczony od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] października 2011 r., czyli [...] dni. W konsekwencji, prawidłowo wyliczył kwotę [...] zł. II. Po rozpoznaniu skargi na powyższe postanowienie SKO, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt [...] uchylił postanowienie organu I i II instancji. Wyjaśnił przede wszystkim, że wysokość należności powinna zostać ustalona na podstawie umowy zawartej pomiędzy dozorcą a Starostą P. Nadto odpowiedzialność powiatu za koszty powstałe w związku z przechowywaniem pojazdu rozpoczyna się z datą orzeczenia jego przepadku na jego rzecz, jednak nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie nowych przepisów p.r.d., wprowadzonych ustawą zmieniającą, tj. z dniem [...] września 2010 r. Wcześniejsze przepisy nie przewidywały uiszczania przez Skarb Państwa kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi. Idąc dalej Sąd wskazał, iż opłaty, o których mowa w art. 130a p.r.d. stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Identyczne stawki należy także stosować w stosunku do Skarbu Państwa czy też powiatu, bowiem uchwała rady powiatu jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym na obszarze jej działania i żaden przepis prawa nie wyłącza Skarbu Państwa z obowiązku ich przestrzegania. Sąd nie znalazł podstaw prawnych do obciążania Powiatu P. kosztami przechowywania pojazdu w okresie, w którym był on własnością poprzedniego właściciela, tj. od dnia odholowania do dnia poprzedzającego orzeczenie przepadku. Jak wskazał, zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej wynagrodzenie za okres od upływu [...] miesięcy od daty odholowania pojazdu do dnia [...] września 2010 r. należne jest od Skarbu Państwa, zaś zgodnie z treścią znowelizowanego art. 130a p.r.d., od dnia [...] września 2010 r. do dnia poprzedzającego orzeczenie przepadku pojazdu - od jego właściciela lub osoby nim władającego w chwili jego usunięcia. Ponadto wskazano, że w aktach sprawy brak było postanowienia o przepadku, co stanowiło naruszenie art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.). III. Ponownie badając sprawę Starosta P. uzupełnił materiał dowodowy o postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt [...] orzekającego przepadek pojazdu marki [...] o nr rej. [...] na rzecz Powiatu P. i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] przyznał na rzecz Dozorcy od Skarbu Państwa - [...] M. kwotę [...] zł tytułem zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z usunięciem, wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], SKO w W. uchyliło powyższe postanowienie Starosty, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. IV. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Starosta przyznał od Skarbu Państwa - [...] M.na rzecz Dozorcy kwotę [...] zł tytułem zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z usunięciem, wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. tj. za [...] dni dozoru po [...] zł za każdy dzień. V. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] M., SKO w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Wskazując na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wyjaśniło, iż jest związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku WSA Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt [...] W związku z tym koszty wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu powinny być określone zgodnie ze stawką wynikającą z umowy zawartej między Dozorcą a Starostą Powiatu. Jednocześnie - jak wskazano - Sąd nie znalazł podstaw prawnych do obciążania Powiatu P. kosztami przechowywania pojazdu w okresie, w którym był on własnością poprzedniego właściciela. W związku z tym wskazano na charakter odpowiedzialności Skarbu Państwa (poprzez stationes fisci). Zdaniem SKO w niniejszej sprawie kwestią sporną jest jaki organ - jakie statio fisci Skarbu Państwa - zobowiązane jest do zapłaty ustalonych kosztów przechowywania pojazdów za okres wskazany w art. 13 ustawy zmieniającej. Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.) SKO wyjaśniło, że przepisy tej ustawy ustanawiają domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jest wojewoda. Z przepisów tych można również wywieść, iż wojewoda ma generalną kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. Tym samym odpowiedzialność [...] M. za przechowywanie pojazdu rozpoczęła się z dniem [...] października 2009 r. i trwała do dnia [...] września 2010 r. Stawka umowna za każdą rozpoczętą dobę parkowania została ustalona w wysokości [...] zł (według stawek określonych w umowie z dnia [...] listopada 2007 r. zawartej pomiędzy Starostą Powiatu P. a Dozorcą, które nawiązują do stawek określonych w uchwale Rady Powiatu P. nr [...] z dnia 28 sierpnia 2007 r. Jednocześnie SKO uznało zaskarżone postanowienie za postanowienie częściowe. Starosta wydał bowiem postanowienia dotyczące całego wnioskowanego przez Dozorcę okresu, tym samym w całości rozpoznając wniosek strony. Dodatkowo Kolegium wskazało, że wobec nie zakwestionowania formy postanowienia przez WSA jest ona prawidłowa. VI. Skargę na powyższe postanowienie wniósł [...] M., zaskarżając je w całości. Rozstrzygnięciu SKO zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy zmieniającej i przyjęcie, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda M. Wniósł o uchylenie postanowienia w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do niego oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu odniósł się przede wszystkim do powoływanego przez organ wyroku WSA w Warszawie, w którym nie przesądzono o tym, iż właściwym w ramach odpowiedzialności Skarbu Państwa jest jego statio fisci jakim jest Wojewoda M. W wyroku tym - jak wskazano w uzasadnieniu skargi - tutejszy Sąd w ogóle nie rozważał kwestii odpowiedzialności Wojewody M., przesądzając jedynie ogólną odpowiedzialność Skarbu Państwa i nie wskazując jego właściwej jednostki organizacyjnej. Skarżący wskazał także, że z przepisu art. 13 ustawy zmieniającej wynika, że jeżeli 6-cio miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d., w jego brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r., to koszty przechowywania pojazdu, po upływie tego sześciomiesięcznego terminu i do dnia 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Powyższy przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę kosztów, nie wskazuje jednakże organu właściwego (statio fisci) zobowiązanego do ich zapłaty. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący stwierdził, że wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych odrębnych ustawach. Podkreślił także, że analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Tym samym przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., nr 46, poz. 237 ze zm.). Na podstawie normy wypływającej z art. 13 ustawy zmieniającej starosta może więc wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. VII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VIII. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organ naruszył art. 153 p.p.s.a. nadinterpretując wypowiedź i wytyczne tutejszego Sądu sformułowane w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. Otóż we wskazanym orzeczeniu Sąd stwierdził po pierwsze uchybienia co do zgromadzonego materiału dowodowego (brak kluczowego dla sprawy postanowienia o przepadku pojazdu), po drugie, przesądził wysokość stawki dziennej za przechowywanie pojazdu (zgodna z umową Dozorcy ze Starostą tj. [...] zł/dzień), a ponadto przesądził odpowiedzialność Skarbu Państwa za okres od [...] października 2009 r. do [...] września 2010 r. W tym ostatnim wypadku Sąd nie wskazał jednak, co zdają się domniemywać organy, że za Skarb Państwa odpowiedzialność ponosi jego statio fisci, którym jest [...] M. Stanowiska w tym zakresie nie można domniemywać, a zwłaszcza z wypowiedzi Sądu o tym, że nie dostrzega podstaw, by za czas do orzeczenia przepadku na rzecz powiatu, to właśnie ta jednostka samorządu terytorialnego ponosił powstałe koszty. Co istotne, w żadnym miejscu uzasadnienia Sąd nie przesądza i nie mówi o konkretnym statio fisci. Pobocznie zaś należy wskazać, iż gdyby kwestię tę rzeczywiście miał rozstrzygać, oceniać i przesądzać, to udział w postępowaniu sądowym musiałby zapewnić tej konkretnej jednostce Skarbu Państwa - [...] M. Tymczasem sprawa o sygn. akt [...] toczyła się wyłącznie z udziałem S. K. O. w W. i Dozorcy. X. Należy także wskazać, iż regulacja art. 130a p.r.d. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą bez wątpienia budzi szereg wątpliwości i nastręcza w praktyce organów szereg problemów interpretacyjnych, w tym właśnie co do prawidłowego zaadresowania obowiązku do podmiotu zobowiązanego. Zdaniem Sądu art. 13 ustawy zmieniającej nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób i ewentualnie jaki podmiot (które statio fisci) miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające na tle ustawy Prawo o ruchu drogowym. W przepisie tym ustawodawca uregulował zaistniałe skutki faktyczne, wskazując na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte były dawnymi regulacjami p.r.d. W związku z tym wskazany art. 13 koresponduje z brzmieniem art. 130a ust. 5f p.r.d. zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów powstałych przed dniem 4 września 2010 r. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, w przepisach międzyczasowych ustawy zmieniającej nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie do kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów i względem kogo. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009r. a 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa, bez wskazania jego konkretnej statio fisci. W związku z tym należy zauważyć, iż konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego pod rządami p.r.d. po dniu 10 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie tego przepisu właściwy starosta może zatem wystąpić do odpowiedniego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym, a w razie konieczności także do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Brak jest jednak - w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - wyraźnej podstawy prawnej do obciążenia wojewody obowiązkiem, nałożonym w drodze decyzji administracyjnej, wypłaty zwrotu wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Nie ma ku temu dostatecznej podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest reprezentantem Skarbu Państwa, to jednak dzieje się tak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów w trybie p.r.d. Takich zaś obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego. W konsekwencji, ponownie badając sprawę organy uwzględnią powyższe uwagi. Sąd wskazuje jednocześnie, iż regulacja ustawy zmieniającej jest daleka od doskonałości, bowiem nie wskazuj jednoznacznie, za pośrednictwem której jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa (którego statio fisci) koszty mają zostać uiszczone dozorcy, co wywołało także rozbieżność w orzecznictwie. Niemniej jednak ustawa ta przesądza o odpowiedzialności Skarbu Państwa, pozostawiając możliwość dochodzenia zwrotu uiszczonych Dozorcy kosztów ostatecznie na drodze postępowania cywilnego. Nie zmienia to jednak okoliczności, że Starosta, a następnie SKO nie mogły zobowiązać [...] Mazowieckiego, w przyjętym trybie p.r.d., do zapłaty Dozorcy kosztów za wskazany okres przechowywania pojazdu. Jak już bowiem mówiono, z art. 13 ustawy zmieniającej nie można wywieść dostatecznie wyraźnej podstawy prawnej do nałożenia na wojewodę, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku zwrotu kosztów związanych z odholowaniem i przechowywaniem danego auta. Ponadto należy zauważyć, iż prawidłową formą rozstrzygania tego rodzaju spraw przez organy jest forma decyzji administracyjnej, nie zaś postanowienia. Należy bowiem zauważyć, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 104 § 1 decyzyjną formę załatwiania spraw. Niemniej jednak kontrolowany w niniejszym postępowaniu akt, pomimo nadanej mu nazwie postanowienia, jest w sensie materialnym decyzją administracyjną, rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach określonych podmiotów. Stwierdzone uchybienie nie ma zatem wpływu na wynik sprawy. W świetle poczynionych rozważań Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uznając, iż zasadny jest zasądzenie zwrotu uiszczonego wpisu w kwocie [...] złotych.