VII SA/Wa 1829/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...][...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 104 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. J. - stwierdził nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 1989 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na remont sieci napowietrznej SN, budowę linii kablowej, budowę dwóch odcinków linii napowietrznej SN oraz budowę dwóch stacji trafo przy ul. K. w S., w części dotyczącej inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. G. w S.. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wskazał, na rozstrzygnięcia jakie zapadały przed wydaniem ww. decyzji (postanowienie z dnia z dnia [...] lipca 2011 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego, wobec niemożności odnalezienia akt z kwestionowaną decyzją w sprawie, które zostało następnie uchylone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r., decyzję z dnia [...] listopada 2011r., którą organ pierwszej instancji stwierdził nieważność ww. aktu, a która decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r., została uchylona, wobec nie zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu). Rozpoznając sprawę ponownie, organ podniósł, że prowadząc postępowanie nadzwyczajne, miał obowiązek uwzględnienia przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane obowiązującej w dniu wydania badanej decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 5 ww. ustawy w dniu 18 września 1989 r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością z zastrzeżeniem art. 29a. Organ podtrzymał ustalenie, że wyczerpane zostały możliwości odnalezienia akt sprawy zakończonej kwestionowana decyzją. Stwierdził, że jednak mimo to można bezsprzecznie uznać, że inwestor nie dysponował prawem do działki o nr ew. [...] na cele niniejszej inwestycji, zatem decyzja zapadła z naruszeniem art. 29 ust 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Następca prawny inwestora nie przedstawił kopii dokumentów potwierdzających zgodę współwłaścicieli na realizację inwestycji na ich działce. Istnieje dokument, w którym tylko jedna ze współwłaścicielek nieruchomości, bez pełnomocnictwa od pozostałych – J. G. w dniu [...] lipca 1990r., czyli już po wydaniu kwestionowanej decyzji, wyraziła zgodę na budowę stacji transformatorowej, jednego z elementów inwestycji. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie, mając na uwadze przepis art. 365 § 1 k.p.c., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby - należy wziąć pod uwagę także ustalenia postępowania cywilnego zweryfikowane przez Sąd Apelacyjny w B. w wyroku z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt: [...] w przedmiocie żądania usunięcia niniejszej inwestycji,. Sąd Apelacyjny stwierdził, iż ustalenia faktyczne, które poczynił Sąd Okręgowy w zakresie stanu prawnego dotyczącego nieruchomości o nr [...] przy ul. G. w S. stanowiącej obecnie własność K. J. w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji, są prawidłowe i znajdują oparcie w materiale dowodowym. Wskazał, iż dla nieruchomości był założony Zbiór Dokumentów, do 1978 r. należała ona do ojca K. J. – W. G.. Po jego śmierci, w dniu [...] sierpnia 1978 r. w drodze ustawowego dziedziczenia jej współwłaścicielami stały się: żona zmarłego J. G. oraz córki M. B. i K. J. - po 1/3 części każda. Ustalono, że żadnej z nich nie doręczono decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, jak również, że żadna z tych osób nie wyraziła zgody na zajęcie nieruchomości w takim zakresie, w jakim poprzednik prawny - [...] [...][...] sp. z o.o. w B. - obecnie jej następca prawny [...] [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w B., faktycznie zajął tę nieruchomość. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2012r., znak [...] - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...][...] S. A. w [...] od decyzji Wojewody [...] - utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzja Wojewody [...]. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że dokumenty dotyczące postępowania zakończonego decyzją Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] września 1989r., zaginęły, jednak za przekonujące należało uznać twierdzenia właścicielki działki nr ewid. [...] – K. J., co do tego, ze współwłaściciele tej nieruchomości w dacie poprzedzającej wydanie kwestionowanej decyzji nie wyrażali na nią zgody. Ponadto z odpisu decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] września 1989 r" znak: [...] jednoznacznie wynika, że nie została doręczona właścicielom działki nr ewid. [...]. Także ze znajdującego się w projekcie wykazu właścicieli gruntów po trasach projektowanych linii NN i SN w S. wynika, iż działka nr ewid. [...] stanowiła współwłasność J. Ga. i W. G. Tymczasem, właściciel działki nr ewid. [...] – W. G. zmarł w dniu [...] sierpnia 1978 r., a więc przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę. Nie można uznać, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane, w sytuacji kiedy nie byli znani mu właściciele tejże nieruchomości - spadkobiercy po W. G. Bez znaczenia pozostaje, oświadczenie podpisane w dniu [...] lipca 1990 r. przez J. G., bez upoważnienia ze strony pozostałych współwłaścicieli, które dotyczyło zgody na budowę tylko elementu inwestycji - stacji transformatorowej i zostało sporządzone w dniu [...] lipca 1990r., zatem już po wydaniu weryfikowanej decyzji z dnia [...] września 1989r. Zdaniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzecznie uznać należy, że ww. kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 54 ust. 5 w związku z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, że nie stwierdzono innych wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r., złożyła [...][...] S.A. w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: - art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością o nr ewidencyjnym [...] położonej przy ul. G. w S. oraz stwierdzenie jego naruszenia, w sytuacji braku jednoznacznych dowodów na naruszenie tego przepisu;- art. 365 § k.p.c w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na orzeczeniu sądu powszechnego, które nie jest prawomocne, a ponadto z którego sentencji nie wynikają ustalenia w zakresie nieważności decyzji, a nawet zaistnienia przesłanek uzasadniających przedmiotowe rozstrzygnięcie organu; - art. 7, k.p.a. tj. zasady praworządności, poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawomocnym orzeczeniu sądu powszechnego, które nie może podlegać wykonaniu; - art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów władzy publicznej poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji braku materiału dowodowego potwierdzającego istnienie podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S.; - art. 9 k.p.a. i art. 131 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., tj. zasady informowania, poprzez zaniechanie doręczenia pełnomocnikowi skarżącego odpisu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. - art. 10 k.p.a., tj. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez wyłączenie możliwości zapoznania się przez skarżącego z treścią zażalenia wniesionego przez wnioskodawcę, a tym samym z treścią jego stanowiska i zajęcie w tej kwestii stanowiska w sprawie; - art. 16 k.p.a., tj. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. pomimo braku istnienia ku temu przesłanek ustawowych; - art. 17 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane - poprzez wydanie decyzji i przyjęcie sprawy do rozpoznania przez niewłaściwy organ, tj. Wojewodę [...], przez co doszło do naruszenia przepisów o właściwości;- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału w sprawie, a w szczególności zaniechanie wyjaśnienia czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku sądu powszechnego;- art. 107 § 1 i 3 k.p.a, poprzez niepełne i nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji;- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji przy przyjęciu, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy:- nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie naruszenia wskazywanego przez organ przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, co jest niezbędne do jednoznacznego stwierdzenia nieważności decyzji;- ewentualnemu naruszeniu wskazywanej regulacji nie można przypisać cechy rażącego naruszenia z uwagi na obiektywne racje ekonomiczne i gospodarcze. Strona skarżąca zarzuciła, iż decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S., jest dotknięta przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Została ona bowiem wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Zgodnie z treścią art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Przepis art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w stosunku do wojewodów funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego pełni Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zatem to on, a nie Wojewoda [...] jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie nieważności rozstrzygnięcia Urzędu Wojewódzkiego w S.. Według aktualnego stanu prawnego organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta nie zaś właściwy terenowy organ administracji państwowej tj. wojewoda, jednakże nie sposób zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym decyzja administracyjna wydana na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974r., Prawo budowlane przez wojewodę jest na gruncie aktualnego stanu prawnego traktowana jako decyzja administracyjna wydana przez starostę. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Nie została udowodniona okoliczność, czy poprzednik prawny spółki [...][...] S.A. miał tytuł prawnym do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji. Wojewoda [...] motywuje swoje stanowisko powołując się również na regulację z art. 365 § 1 k.p.c. W niniejszej nie funkcjonuje jednakże żadne prawomocne orzeczenie Sądu, z którego wynika, iż decyzja zezwalająca na przebudowę linii energetycznej miałaby być nieważna. Skarżąca Spółka stwierdziła, że racje ekonomiczne i gospodarcze nie przemawiają za zasadnością uznania jako rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Posadowione i wyremontowane urządzenia elektroenergetyczne dostarczają energię elektryczną nie tylko do wnioskodawczym, ale również do znacznej ilości odbiorców. Stwierdzenie nieważności decyzji na mocy, której dokonano inwestycji, a tym samym przyjęcie, iż urządzenia elektroenergetyczne są posadowione bezprawnie, będzie obligować ich właściciela do usunięcia tej instalacji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd stwierdza, że przed rozprawą do akt sądowych wpłynął wyrok Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] października 2012r., w sprawie o sygnaturze akt [...], którym oddalono apelację od wyroku Sądu okręgowego w S. z dnia [...] czerwca 2012r., w sprawie o sygnaturze akt [...], a którym nakazano [...] [...] SA w [...] oddziałowi w B. usuniecie inwestycji przedmiotowej dla niniejszej sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. I tak, w ocenie Sądu, w sprawie orzekały właściwe organy. Decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym wydano w Urzędzie Wojewódzkim w S.. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte przez Wojewodę Podlaskiego. Organ ten był właściwy, gdy zważyć na przepis art.157 k.p.a. i to, że właściwość organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać wg. przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu, przy wydawaniu decyzji kwestionowanej. Należy zauważyć, że doszło do zmian w strukturze administracji publicznej. Istotne jest zatem ustalenie organu, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Jak stanowi przepis art. 82 ust .2 ustawy Prawo budowlane organem administracji architektoniczno budowlanej jest w sprawach dotyczących linii energetycznych NN SN oraz stacji trafo jest starosta. Wojewoda w świetle art. 82 ust 3 ustawy Prawo budowlane jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Tym samym stosownie do art. 157§ 1 k.p.a. Wojewoda [...] był właściwym organem do orzekania w niniejszej sprawie . Powyższe stanowisko, Sąd oparł na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2008r., w sprawie o sygnaturze akt IOW 81/08, ale także na powszechnie prezentowanym stanowisku wśród komentatorów tego przedmiotu. W ocenie Sądu, w sprawie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i jego oceny. Organy w toku postępowania wykazały się pełną starannością w poszukiwaniu materiału dowodowego pozwalającego na właściwą kontrolę decyzji w postępowaniu nieważności. Organy prawidłowo wywiodły też tezę o braku uprawnienia inwestora na datę kwestionowanej decyzji pozwolenia na budowę, do dysponowania przedmiotową nieruchomością w zakresie tej inwestycji. Należy z całą mocą podkreślić, że inwestor, a w szczególności tak wielka specjalistyczna firma, powinien mieć świadomość wagi dokumentu świadczącego o prawie dysponowania nieruchomością na cele jego inwestycji. Tymczasem skarżąca Spółka następca inwestora, która weszła w ogół jego praw ale też obowiązków - nie przedstawił takiego dokumentu. Zauważyć należy, że co do fragmentu inwestycji inwestor miał zachowany dokument w przedmiocie zgody do dysponowania nieruchomością na budowę stacji trafo, pochodzący jednak li tylko od jednej ze współwłaścicielek i uzyskany po wydaniu decyzji i bez pełnomocnictwa do reprezentowania pozostałych współwłaścicielek. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności stwarzają pełna podstawy do ustalenia, że inwestor nie miał zgody na realizację inwestycji na ww. nieruchomości. Inwestor nie legitymował się zatem prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele inwestycji objętej tej części kwestionowaną decyzją. Wbrew zarzutom skarżącej nie jest tak, że organ nie mogąc ustalić, czy inwestor miał prawo dysponowania nieruchomością na cele inwestycji uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem prawidłowo ustalił, że takiego prawa inwestor nie miał i dlatego ocenił decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym jako taką, która zapadła z rażącym naruszeniem prawo. Ustalenia te Sąd uznaje za prawidłowe. W świetle wyżej wymienionych okoliczności organ miał podstawę do przyjęcia, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 54 ust 5 w zw. za rt. 29 ust 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Nie jest uzasadniona argumentacja skarżącej Spółki, co do tego, że niedopuszczalne w świetle skutków społeczno gospodarczych jest wyeliminowanie decyzji pozwolenia na budowę. Jak wynika z opinii biegłego sądowego wydanej w sprawie cywilnej (poniżej zostanie opisana) stacja transformatorowa może zostać przeniesiona na sąsiednią działkę, która stanowi mienie komunalne, oczywiście także po uzyskaniu zgody właściciela. Sąd powszechny ustalił też, że przeniesienie urządzeń energetycznych jest możliwe i nie będzie powodować trwałego braku zasilania w energię elektryczną mieszkańców S., a koszt przebudowy wynosi ok. 100000zł, zatem nie przekracza możliwości przedsiębiorstwa prowadzącego działalność na masową skale. Wskazać należy, że wyrokiem z dnia [...] października 2012r., w sprawie o sygnaturze akt [...] Sąd Apelacyjny w B. w I Wydziale Cywilnym oddalił apelację [...][...] SA w [...] Oddział w B. od wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] czerwca 2012r., w sprawie o sygnaturze akt [...]. W sprawie cywilnej ustalono, że niniejsza inwestycja powstała bez zgody współwłaścicieli nieruchomości na której została ulokowana i jako taka powinna zostać z niej usunięta. Odnosząc się do związku postępowania przed sądem cywilnym z niniejsza sprawą wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 365 k.p.c. zasadniczym skutkiem prawomocnego orzeczenia sądu, jest związanie nim określonych podmiotów. Istota tego związania wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Stan związania, według poglądów jakie ukształtowało piśmiennictwo i judykatura przedmiotu, ograniczony jest jednak, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (vide m.in. orzeczenia Sądu Najwyższego : z 6 lipca 1934 r., C III 313/33, Zb. Urz. 1935, poz. 67; z 16 lutego 1937 r" C II 2507/36, OSP 1937, poz. 727; z 17 września 1957 r" I CO 20/57, OSPiKA 1958, poz. 261; z 17 grudnia 1976 r" III PR 187/76, OSPiKA 1978, poz. 45). Przedmiotem prawomocności materialnej jest bowiem ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Organ nie jest więc związany zarówno ustaleniami faktycznymi poczynionymi w innej sprawie, jak i poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu zapadłego w niej wyroku. Sąd stwierdza - organ, w niniejszej sprawie administracyjnej, bezsprzecznie nie był związany uzasadnieniem wyroku sądu cywilnego. Uzasadnienie wyroku jest integralna część wyroku i zawarte w nim ustalenia mogło jednak stanowić także dodatkowe źródło, dla odrębnie poczynionych ustaleń w sprawie administracyjnej. Podkreślenia wymaga także ustalenie, wynikające z postępowania cywilnego, że już od 1990r., jedna ze współwłaścicielek nieruchomości – J. G. zabiegała o usunięcie inwestycji, przeczy to tezie o spokojnym funkcjonowaniu inwestycji w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd nie podzielił także zarzutów, co do naruszenia zasad postępowania administracyjnego w sprawie, w szczególności w zakresie, który miałby wpływ na wynik niniejszego postępowania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.