VII SA/Wa 183/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. ([...]), po rozpatrzeniu zażalenia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru nakładające, w trybie art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawo budowlane, współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...]tj.: [...],[...],[...] i [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej robót wykonanych przy budowie komina spalinowego w budynku garażowym na działce nr ew. [...] z obr. [...]przy ul. [...] w [...] pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami budowlanymi oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż ww. budynek powstał na podstawie decyzji z dnia [...].07.1988 r. Urzędu Dzielnicy [...] . Projekt techniczno - architektoniczny nie przewidywał komina spalinowego, a jedynie kanał wentylacyjny średnicy Ø14. PINB zastosował art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Dokonując wykładni językowej art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pozwala on skorzystać z uprawnień w nim przewidzianych w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie organu stan faktyczny sprawy wypełnia przesłanki z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, dlatego nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej jest słuszne, celowe i zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Materiał dowodowy wskazuje na uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych i robót budowlanych. Nadto, według organu powiatowego istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez możliwe zanieczyszczanie sąsiednich posesji spalinami. Ponadto w piśmie Urzędu m[...] z dnia 18.05.2015 r. zwrócono uwagę na przedostawanie się spalin do budynku przy ul. [...] pomimo zamkniętych okien. Zachodzi zatem uzasadniona wątpliwość, czy ze względu na usytuowanie komina (bliskość z innymi budynkami) jak również samowolne wykonanie robót budowlanych - inwestycję zrealizowano zgodnie z przepisami prawa w tym m. in. z warunkami technicznymi oraz ze sztuką budowlaną. Powyższej oceny nie można dokonać na podstawie oględzin bowiem wymaga ona specjalistycznej analizy m.in. z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Wzrokowa ocena uniemożliwia zajęcie stanowiska co do jakości wyrobów budowlanych i robót budowlanych bez uzyskania stosownej dokumentacji. Przedłożona ocena techniczna umożliwi organom nadzoru budowlanego weryfikację prawidłowości realizacji przedmiotowego komina. Powyższy stan faktyczny uzasadniał zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że argumenty zażalenia nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Natomiast kwestia ustalenia daty powstania komina jest drugorzędna, gdyż legalizacja robót nie mieszczących się w art. 48 Prawa budowlanego następuje na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Skargę na ww. rozstrzygnięcie złożyła [...] , podnosząc, iż przytoczone orzeczenia nasuwają wnioski, iż organ powinien przeprowadzić szczegółową analizę stanu faktycznego; skorzystanie z rozwiązania z art. 81c pkt 2 Prawa budowlanego jest dopuszczalne wyjątkowo tylko i wyłącznie wtedy, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, a wątpliwości tych organ jako fachowy pion administracji publicznej nie jest w stanie wyjaśnić we własnym zakresie; skorzystanie z tego rozwiązania wymaga wyczerpującego uzasadnienia; organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Zdaniem skarżącej powyższe warunki nie zostały spełnione. Nie przeprowadzono analizy, mimo złożonego wniosku, na podstawie archiwalnych zdjęć lotniczych do celów geodezyjnych Organ nie określił kiedy został zbudowany komin, co determinuje prawo jakie w tym przypadku ma zastosowanie. Organ wojewódzki uważa, że w sprawie zastosowanie ma prawo obecnie obowiązujące (art. 48 Prawa budowlanego), co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 103 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca dodała, że organ nie miał żadnych przesłanek do wysnuwania wątpliwości na temat stanu technicznego komina, komin istnieje od blisko 30 lat, brak na nim pęknięć, czy innych uszkodzeń itp. Organ nie podjął też jakichkolwiek prób wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, obecny na miejscu inspektor ograniczył się do zrobienia jednego zdjęcia komina wewnątrz budynku, odmówił podejścia do komina, aby mu się bliżej przyjrzeć. Postanowienia nie zawierają uzasadnienia na temat czego dotyczą wątpliwości na temat stanu technicznego, jakości materiałów, czy jakości robót. Co za tym idzie organ nie był w stanie precyzyjnie wskazać czego konkretnie ma dotyczyć ekspertyza. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] września 2015 r. wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ustępie 1 powołanego artykułu ustawodawca wskazuje, że przepis ów może zostać zastosowany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma zatem charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, Lex nr 1219138). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość korzystania przez organ z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 ustawy nie została ograniczona do konkretnych postępowań, ani nie zostały wyłączone określone postępowania. Zaznaczyć również należy, iż art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. Mając na uwadze nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie oceny techniczne" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu, musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10). Aby skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego muszą zatem przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale uzasadnione wątpliwości, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ocenę techniczną i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis ten powinien być wykorzystywany w sytuacjach, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie, przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Tym samym przesłanką ustawową, od spełnienia której uzależniona jest możliwość skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z ust. 2 jest istnienie uzasadnionych wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i który stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy potwierdza uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości budowy oraz stanu technicznego przedmiotowego komina spalinowego. Organ stopnia powiatowego, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 czerwca 2015 r. na nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej stwierdził, iż w budynku garażowo-gospodarczym, wybudowano komin spalinowy. Ustalono, że komin negatywnie oddziałuje na najbliższe otoczenie, poprzez zadymianie lokali znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach. Podczas zainstalowano piec na paliwo stałe oraz dwa zbiorniki na c.w. Piec jest użytkowany. W dniu oględzin nie okazano dokumentacji projektowej ww. komina. Organ ustalił, że decyzją Nr [...] z [...] lipca 1988 r. Urząd [...] zezwolił na budowę wyłącznie garażu, łącznika i przebudowę wejścia do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Z zatwierdzonego ww. decyzją projektu wynika jedynie, że zaprojektowano dachowy kanał wentylacyjny, a nie komin spalinowy. Opisany stan faktyczny pozwala przyjąć, że zasadnie organ powziął wątpliwości odnośnie stanu technicznego komina. Komin został bowiem wykonany bez pozwolenia budowlanego, brak jest informacji z jakich materiałów (nie przedłożono żadnych dokumentów potwierdzających, że roboty wykonano z materiałów posiadających odpowiednie certyfikaty i atesty), ponadto stwarza zagrożenie pożarowe i negatywnie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, co wynika z pisma Urzędu m. [...] z dnia [...] maja 2015 r., co wymaga wiadomości specjalnych. Słusznie zatem przyjęły organy, że powyższej oceny nie można dokonać na podstawie oględzin, w szczególności jeśli chodzi o zachowanie zasad bezpieczeństwa pożarowego oraz jakości użytych do budowy wyrobów budowlanych. Z podanych przyczyn, Sąd uznał nałożenie obowiązku w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowalne za konieczne i uzasadnione. W świetle pozostałych zarzutów skargi, należy ponownie wyjaśnić, że postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia oceny technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a jedynie uzupełnieniem materiału dowodowego, zatem po dostarczeniu oceny technicznej organ I instancji będzie mógł ocenić, czy roboty w budynku garażowym zostały wykonane w sposób prawidłowy z odpowiednich materiałów budowlanych i ewentualnie wydać stosowne rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.