VII SA/Wa 183/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) i (...) na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) listopada 2021 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. znak [...], uzupełnionym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. znak [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KGPSP), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1123 ze zm.), dalej: u.p.s.p., w wyniku rozpatrzenia zażalenia M.P.1 i M.P.2 utrzymał w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: [...]KWPSP) z [...] października 2021 r. znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, KGPSP stwierdził, że skierowanym do [...]KWPSP pismem z 6 września 2021 r. M.P.1 i M.P.2 wystąpiły o wydanie zaświadczenia, wskazując, że ich żądanie dotyczy wydania "zaświadczenia ze stanu faktycznego – wobec prawa materialnego i prawnego (z zachowaniem chronologii) w dotychczasowym działaniu organu" w zakresie szczegółowo wymienionych w 12 punktach (numeracja nieciągła – od 1 do 11 i 16) kwestii. [...]KWPSP postanowieniem z [...] października 2021 r. na podstawie art. 217 § 2 w zw. z art. 219 k.p.a. odmówił wydania M.P.1 i M.P.2 zaświadczenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że żądanie wydania zaświadczenia związane jest z toczącymi się z udziałem wnioskodawczyń oraz [...]KWPSP postępowaniami sądowymi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie dotyczącymi nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Nieruchomość ta była przedmiotem kontroli Komendanta Miejskiego PSP w [...] (dalej: KMPSP) w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. W efekcie tej kontroli wszczęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją nakazującą wnioskodawczyniom usunięcie stwierdzonych uchybień. Od decyzji tej wnioskodawczynie wniosły odwołanie, a następnie wniosły również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę od decyzji [...]KWPSP utrzymującej w mocy decyzję KMPSP. Dodatkowo, wnioskodawczynie kilkukrotnie wnosiły do organu I i II instancji oraz bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Szczecinie pisma adresowane jako skargi, skargi na bezczynność, wnioski i sprzeciw, w których wyrażały niezadowolenie z przebiegu i efektów prowadzonego postępowania administracyjnego. Pisma, które zostały złożone w toku postępowania administracyjnego, zostały rozpatrzone w tym postępowaniu zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. Ponadto kilka spraw jest przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie (jedna skarga na decyzję [...]KWPSP, a pozostałe jako skargi na bezczynność organu lub czynności z zakresu administracji publicznej). [...]KWPSP zauważył, że żądanie wydania zaświadczenia zawarte we wniosku z 6 września 2021 r. dotyczy okoliczności objętych przedmiotowym postępowaniem administracyjnym oraz pozostałymi wzmiankowanymi powyżej postępowaniami. W swoim wniosku wnioskodawczynie odwołują się do przesłanki posiadania przez nie interesu prawnego i faktycznego polegającego na konieczności wykazania w zaświadczeniu naruszających przepisy procedury administracyjnej zachowań organu wobec wnioskodawczyń będących stroną postępowania administracyjnego. Nawet akceptowanie szerokiego rozumienia interesu prawnego nie uzasadnia, zdaniem [...]KWPSP, wyrażonego we wniosku z 6 września 2021 r. poglądu, że strony mają prawo domagać się zaświadczenia, aby wykazać nieprawidłowe działanie [...]KWPSP jako organu prowadzącego w II instancji postępowanie administracyjne, z którego przebiegu i efektów wnioskodawczynie nie są zadowolone. Wszystkie żądania dotyczące wydania zaświadczenia dotyczą przebiegu i faktów przedmiotowego postępowania administracyjnego. Okoliczności, których potwierdzenia domagają się wnioskodawczynie, sugerują, że wnioskodawczynie szukają podstawy do wyrażenia swojego niezadowolenia i uzyskania podstawy do kolejnych skarg, czy też ingerencji w postępowanie administracyjne, z którego efektów są niezadowolone. [...]KWPSP stwierdził, że zaświadczenie nie mogło zostać wydane wnioskodawczyniom także z tego względu, iż okoliczności których urzędowego potwierdzenia się domagają, nie są okolicznościami wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wnioskodawczynie złożyły wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczącego 12 żądań, w ramach których domagają się dokonania na potrzeby wydania zaświadczenia nowych ustaleń faktycznych i prawnych w postępowaniu zakończonym przed organem, tj.: 1) pkt. 1, 2 i 3 - wnioskodawczynie domagają się potwierdzenia, że organ dopuścił się niedopuszczalnej ingerencji w postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, której zgodność z prawem będzie przedmiotem badania Sądu na skutek złożonej skargi oraz dokonywania oceny dokumentów urzędowych (upoważnienie do kontroli) - nie są to okoliczności lub fakty podlegające potwierdzeniu poprzez wydanie zaświadczenia; 2) pkt. 4, 5 i 6 - wnioskodawczynie domagają się dokonania analizy i ocen prawnych niedopuszczalnych w trybie postępowania wyjaśniającego dokonywanego w celu wydania zaświadczenia - nie są to okoliczności lub fakty podlegające potwierdzeniu poprzez wydanie zaświadczenia; 3) pkt. 7, 8, 9, 10, 11 i 16 - wnioskodawczynie domagają się wskazania dowodów - nie są to okoliczności lub fakty podlegające potwierdzeniu poprzez wydanie zaświadczenia. Pismem z 13 października 2021 r. M.P.1 i M.P.2 złożyły zażalenie na postanowienie [...]KWPSP z [...] października 2021 r., wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie organu do wystawienia zaświadczenia w formie oświadczenia jego wiedzy, a w nim urzędowego potwierdzenia wskazanych faktów w jakich organ uczestniczył ze względu na interes prawny wnioskodawczyń. Wnoszące zażalenie zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły: 1) brak skutecznego doręczenia postanowienia [...]KWPSP oraz naruszenie tym samym art. 40 k.p.a.; 2) bezczynność naruszającą art. 217 § 2 k.p.a. przez uchylanie się od wydania zaświadczenia. Wyjaśniły, że w swoim wniosku wystąpiły o oświadczenia wiedzy organu do 16 wskazanych we wniosku punktów. Organ w wydanym postanowieniu uchylił się od prawdy i potwierdzenia swojego działania wobec wnioskodawczyń. Nie wspomniał, że wnioskodawczynie oczekują zaświadczenia sytuacji, jakie nie znajdują potwierdzenia w rzeczywistości. W świetle art. 75 § 2 k.p.a. zaświadczenia właściwego organu administracji są dowodami w postępowaniu administracyjnym. Uciekanie od wydania żądanego zaświadczenia nie umacnia zaufania wnioskodawczyń do władzy publicznej, ale odpycha od działań organu. Podniosły, że wniosek o wydanie zaświadczenia jest zgodny z ich interesem, zaś sposób jego wykorzystania jest wyłącznie wolą ich samych i nie powinno to stanowić przedmiotu dociekań organu. We wskazanym postanowieniu z [...] listopada 2021 r. KGPSP stwierdził, że zaskarżone postanowienie odmowne odpowiada prawu. Organ zażaleniowy, odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym względem postępowania zaświadczeniowego, wskazał, że opiera się ono na następujących zasadach: 1) zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy; 2) postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest ogólnym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, o którym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a., lecz ma charakter postępowania uproszczonego i odformalizowanego; 3) organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu; 4) postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu; 5) organ nie może w postępowaniu, o którym stanowi art. 1 pkt 4 k.p.a., kwestionować trafności czy zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach. KGPSP stwierdził, że nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia nie może służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny. W tym kontekście organ zwrócił uwagę na to, że z wniosku z 6 września wyraźnie wynika, iż [...]KWPSP, by postąpić zgodnie z wolą wnioskodawczyń w przedmiotowej sprawie powinien większość wskazanych wyżej zasad naruszyć, a w szczególności: 1) wykreować dane żądane przez wnioskodawczynie, 2) sporządzić oceny działania organów PSP zgodne z wolą wnioskodawczyń, 3) rozpatrzyć raz jeszcze sprawę administracyjną, mimo wyczerpania jej toku i zaskarżenia przez wnioskodawczynie do sądu administracyjnego, 4) rozpatrzyć ponownie szereg skarg, które były przedmiotem postępowań oceniających organów wyższego stopnia, 5) zakwestionować trafność zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach. KGPSP podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż żądanie z 6 września miało na celu wydanie 12 (a uwzględniwszy podpunkty, jeszcze więcej) zaświadczeń w problematyce spornej lub ocennej, gdy informacje, których zaświadczenia miały potwierdzić, mają charakter interpretacyjny. Wnioskodawczynie domagały się przy tym dokonania na potrzeby wydania zaświadczenia nowych ustaleń faktycznych i prawnych w zakończonym przed organem postępowaniu administracyjnym. Z tego powodu zarzuty zamieszczone w zażaleniu KGPSP zobowiązany był uznać za bezzasadne. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu niewłaściwego skierowania postanowienia, organ podniósł, że wskazany przez pełnomocnika adres do doręczeń jest tożsamy z adresem wnioskodawczyń. Zatem brak uwzględnienia pełnomocnika w rozdzielniku postanowienia nie spowodował negatywnych skutków dla składających zażalenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie KGPSP z [...] listopada 2021 r. złożyły M.P.1 i M.P.2, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, uchylenie poprzedzającego je postanowienia [...]KWPSP, zastosowanie art. 38 k.p.a. wobec oczywistych kłamstw i poświadczenia nieprawdy przez organ oraz sądowe stwierdzenie tego faktu, uchylenie w części postanowienia KGPSP z [...] grudnia 2021 poprzez zmianę zapisu z istniejącego "uzupełniam z urzędu" na zapis "uzupełniam w wyniku wyraźnego dopytywania się strony o pouczenia w ponagleniu [...]", stwierdzenie dopuszczenia się przez KGPSP bezczynności i niedopełnienia obowiązków ustawowych wynikających z art. 9 k.p.a. wobec skarżących wraz z orzeczeniem o przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że uchylanie się organów PSP jest nagminne na każdym szczeblu i wobec jakichkolwiek postępowań: zażaleniowego, skargowego, wniosków, ponagleń, protestów. [...]KWPSP wydał postanowienie z [...] października 2021 r., w którym merytorycznie nie doniósł się do wniosku strony, przyjmując za rozwiązanie zasadę "nie, bo nie". Organ zażaleniowy wydał postanowienie, w którym merytorycznie: 1) nie zajął stanowiska do przedmiotu zażalenia strony; 2) uchylił się od zajęcia stanowiska do wskazanych licznych uchybień organu podległego wobec obowiązków ustawowych wynikających z k.p.a.; 3) wprowadził stronę w błąd poprzez "zamknięcie" postępowania, co ma znaczenie prawne, jest bowiem celowym działaniem na szkodę strony. Skarżące podkreśliły swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, uznając je za niezgodne z prawem, jak również zaskakujące i niezrozumiałe. W ich ocenie, zaskarżone postanowienie stanowi "celową odmowę", aby nie mogły wykorzystać treści zaświadczenia przeciwko organowi. W odpowiedzi na skargę KGPSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia. W piśmie z 7 marca 2022 r. skarżące podtrzymały złożoną skargę, oświadczając jednocześnie, że ją uzupełniają jako skargę na bezczynność KGPSP. W tym zakresie skarżące zamieściły dodatkowe wnioski. W piśmie z 5 kwietnia 2022 r. KGPSP wskazał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie KGPSP nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżących z 6 września 2021 r. o wydanie zaświadczenia. Postępowanie to jest normowane przepisami k.p.a. (art. 1 pkt 4 k.p.a.), które w dziale VII określają zasady wydawania przez organy administracji publicznej zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (218 § 1 k.p.a.). Wydając zaświadczenie, o którym mowa w art. 218 § 1 k.p.a., organ może stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sąd podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie tego żądania. Zaświadczenie pozostaje aktem wiedzy i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 793/21; wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 402/21). Zaświadczenie potwierdza istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio innym aktem, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych, i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (por. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, z. 10, s. 60-61). Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych. Wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno-techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też postanowieniem odmownym. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tą prawną formą działania posłużył się w niniejszej sprawie KGPSP, przyjmując, że charakter zgłoszonego przez skarżące żądania niezwiązanego z potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego uzasadniał wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny to stanowisko i wspierającą je argumentację w całości podziela, nie znajdując podstaw do jej podważenia, jako że odpowiada ona znaczeniu normatywnemu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jak też w sposób właściwy poddawała analizie treść złożonego wniosku z 6 września 2021 r. o wydanie zaświadczenia. Twierdzenie, że organ zażaleniowy nie zajął stanowiska odnośnie do przedmiotu wniesionego przez stronę zażalenia pozostaje w całości nieuprawnione, tak jak i ocena przypisywanego KGPSP uchylenia się od wypowiedzenia się co do licznych uchybień, których miałby dopuścić się "organ podległy". Nie sposób nie zauważyć, że sposób sformułowania wniosku przez skarżące oparty na ujawnionej woli otrzymania "zaświadczenia ze stanu faktycznego" wobec "prawa" wynikał z podnoszenia szeregu zarzutów odnoszących się do prawidłowości działań organów PSP, których źródłem było objęcie przedmiotem czynności kontrolno-rozpoznawczych przez KMPSP należącego do skarżących budynku przy al. [...] w [...], a w następstwie tego - prowadzenie z udziałem skarżących postępowania z zakresu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Nie oceniając trafności tych zarzutów, ponieważ wykraczają one poza granice kontrolowanej sprawy, podkreślić należy, że postępowanie o wydanie zaświadczenia, o które skarżące wystąpiły w zakresie dwunastu wskazanych przez siebie zagadnień, nie może być surogatem postępowania mającego na celu ustalenie nieprawidłowości w wywiązywaniu się przez organy administracji z nałożonych na nie obowiązków. Skarżące, wszczynając postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, nie mogły dążyć do przeprowadzenia w trybie administracyjnym, o którym mowa w art. 217-220 k.p.a., postępowania na okoliczność wykazania (potwierdzenia) faktów, które jakkolwiek mają związek z posiadaną przez organ ([...]KWPSP) wiedzą urzędową, to miałyby podlegać kwalifikacji z punktu widzenia ich zgodności z wymaganiami prawa. Całkowicie trafnie KGPSP wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, nie mogą mieć charakter interpretacyjnego, bazującego na dokonaniu przez organ na potrzeby wydania zaświadczenia ustaleń faktycznych i prawnych w celu poddania sposobu załatwienia sprawy administracyjnej z udziałem podmiotu wnioskującego o wydanie zaświadczenia i innych towarzyszących tejże sprawie działań organu ocenie prawnej. A tego dotyczyła istota żądania zgłoszonego w rozpatrzonym przez organy PSP wniosku, jako że nie budzi wątpliwości Sądu to, że skarżące zażądały wydania zaświadczenia, w którego treści poszczególne działania [...]KWPSP zaznaczone we wniosku miałyby zostać poddane przez organ kwalifikacji pod kątem ich zgodności z przywołanym przez skarżące w tym wniosku kryterium prawnym kształtowanym treścią art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. Co przy tym istotne, z założenia przyjętego przez wnioskodawczynie posiadające ugruntowane stanowisko odnośnie do (nie)legalności działania organów PSPP wynikało, że [...]KWPSP, wydając zaświadczenie, musiałby formą "potwierdzenia faktów lub stanu prawnego" objąć dowodzenie, dlaczego między innymi nie uznaje, że w postępowaniu sądowym "powiela za organem I instancji nieprawdy", nie uznaje się za "winnego przekazywania nieprawdy materialnej w przeprowadzonym postępowaniu", jak też przeprowadzić proces wykazania środków, które podjął w odpowiedzi na domaganie się przez skarżących działań "wobec niezrozumiałych, wybiórczych" zachowań organu, jego "bezruchu", "naruszania norm i terminów załatwiania spraw", czy też "braku udzielania wyjaśnień stronie". Zasadnie przyjmuje się, że postępowanie wyjaśniające, które organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.), nie może "tworzyć" podstawy faktycznej do wystawienia zaświadczenia. W rozpatrywanym przypadku zgłoszone żądanie takie miałoby natomiast konsekwencje, albowiem w celu uczynienia zadość wnioskowi organ musiałby dokonać wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, dokonać ustaleń faktycznych i za ich pośrednictwem sformułować zwrot stosunkowy o zgodności badanych faktów (sytuacji) pozostających w obszarze zainteresowania strony z przepisami prawa, a następnie dopiero uzyskanemu wynikowi nadać formę zaświadczenia. Zaświadczenie stanowiące w ujęciu kodeksowym oświadczenie wiedzy stałoby się w tych warunkach aktem stosowania prawa, które zasadniczo uznaje się zawsze za oświadczenie woli a nie wiedzy. Trafnie wskazuje się, że w odróżnieniu do zaświadczeń pozostających oświadczeniami wiedzy, które zawierają wyłącznie informacje weryfikowane za pomocą kryterium prawdziwe-fałszywe, oświadczenia woli mogą podlegać weryfikacji jedynie za pomocą kryterium zgodności z prawem, tj. legalne – nielegalne (por. Z. R. Kmiecik [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom IV. Postępowania autonomiczne i szczególne. Postępowania niejurysdykcyjne, red. A. Matan, Warszawa 2021, s. 1074). W tych warunkach uznać należało, że stanowisko KGPSP wyrażające się utrzymaniem w mocy postanowienia [...]KWPSP odpowiada prawu. Nie miało wpływu na wynik sprawy doręczenie postanowienia organu I instancji na adres skarżących z pominięciem osoby wskazanej przez nie we wniosku jako działający w ich imieniu pełnomocnik, jeżeli adres pełnomocnika pokrywał się z adresem skarżących i ich uprawnienie procesowe obejmujące prawo wniesienia zażalenia na postanowienie [...]KWPSP nie doznało uszczerbku w zakresie obliczenia 7-dniowego terminu, którego bieg rozpoczynało doręczenie ww. aktu. Niezamieszczenie w zaskarżonym postanowieniu tego elementu postanowienia, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 9 i art. 125 § 3 w zw. z art. 126 k.pa. (pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi), stanowiło wadliwość, jednakże została ona usunięta wskutek uzupełnienia ww. postanowienia KGPSP postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. na podstawie art. 111 § 1a k.p.a., co pozwalało skarżącym przeprowadzić kontrolę sądową zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu postanowienia uzupełniającego KGPSP wskazał, że błąd, którego się dopuścił, został zasygnalizowany przez pełnomocnika skarżących. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze, okoliczność ta nie stanowiło przeszkody, by organ postanowił o uzupełnieniu postanowienia z [...] listopada 2021 r. "z urzędu". Postrzeganie zachowania KGPSP jako odpowiadającego sytuacji opisanej w art. 38 k.p.a., jak też równoważnego stanowi bezczynności i formułowanie na tej podstawie w skardze zastrzeżeń względem organu rozpatrującego zażalenie na postanowienie [...]KWPSP nie mieści się w zakresie skargi, której przedmiotem jest kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia organu administracji. Skarga na bezczynność stanowi odrębny środek prawny (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) w stosunku do skargi na postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. O odpowiedzialności pracownika, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił on sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, nie rozstrzyga sąd administracyjny. Kierując się przedstawionymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.