VII SA/Wa 1830/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za 8 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2013 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowość G. gm. C.. Następnie Starosta [...] pismem z dnia [...] października 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, zaś pismem z dnia [...] października 2013 r. organ powiatowy zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się z dokumentami w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G. gm. C., Starosta [...] wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Następnie, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] , Wojewoda [...] , na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 4.000 zł, za 8 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G. gm. C.. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, rozpoczął swój bieg w dniu [...] października 2013 r., zaś całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 73 dni. Nadto w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Po odjęciu od okresu 73 dni, wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane 65 dni, Wojewoda [...] uznał, iż w sprawie doszło do 8 dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, skutkującego karą pieniężną w wysokości 4.000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta [...] wnosząc o jego uchylenie. W ocenie Starosty [...] Wojewoda niesłusznie uznał, iż przedmiotowa decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana z przekroczeniem 65-dniowego terminu, bowiem Wojewoda pominął treść przepisu art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane i wliczył do ww. terminu okresy opóźnień, które wynikały bądź z winy strony, bądź też z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Starosty [...] od terminu 73 dni trwania postępowania należy odjąć 29 dni, bowiem przez okres 29 dni od momentu wysłania zawiadomienia do stron, do momentu doręczania ostatniej informacji zwrotnej, postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Starosty [...] decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydano już w 44 dniu postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do argumentacji Starosty [...] wskazującej, że na przekroczenie terminu w zakończeniu przedmiotowego postępowania miało wpływ oczekiwanie na zwrot potwierdzenia odbioru przesyłek doręczanych stronom postępowania, organ odwoławczy wskazał, że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienie o zakończeniu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Zdaniem organu II instancji, również okresu 14 dni, związanego z przechowywaniem przez [...] S.A. przesyłek nieodebranych przez strony postępowania, nie można zakwalifikować na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, do terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie wszczynane przez wniosek o pozwolenie na budowę jest typowym postępowaniem administracyjnym. W związku z powyższym organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są związane terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 k.p.a. Natomiast art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane i wskazany w nim termin 65 dni, nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwienia spraw określonych w przepisach k.p.a., nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji słusznie orzekł o przedmiocie zwłoki Starosty [...] w rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę, bowiem całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 73 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w przedmiotowej sprawie doszło do 8- dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 4.000 zł. Skargę na powyższe postanowienie złożył Starosta [...] wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta [...] wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Starosta [...] wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty [...] w dniu [...] października 2013 r. Dnia [...] października 2013 r., zatem już w 23 dniu postępowania, wysłano do stron zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i zakreślono 7 dniowy termin na zapoznanie się z aktami postępowania. Doręczenie, wraz z przekazaniem informacji zwrotnej następowało w dniach od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r. Dwie ze stron postępowania w ogóle nie podjęły adresowanej do nich korespondencji, którą po okresie 20 dniu zwrócono do organu. W ocenie Starosty [...] przez okres 29 dni, od momentu wysłania, do momentu doręczenia ostatniej informacji zwrotnej, postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu. Organ nie mógł podjąć żadnych czynności w sprawie, gdyż zakończył już postępowanie dowodowe, nie mógł wydać decyzji, gdyż czekał na ewentualne zastrzeżenia stron. Ponadto 14 dniowy termin przechowywania nieodebranej przesyłki wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Starosty [...] do 65 dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Zatem tym bardziej okres trwania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę winien być pomniejszony o czas przechowywania niepodjętej korespondencji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą uzasadniającą jego uchylenie, a w konsekwencji skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. zostało wydane zgodnie brzmieniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). Termin 65 dni na wydanie decyzji liczony jest od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże musi to być wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Tylko taki bowiem skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem podanie złożone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem tego organu jest wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O ile strona - zgodnie z wezwaniem organu - uzupełni braki formalne podania we wskazanym terminie ustawowym, skutkuje to wszczęciem postępowania z datą złożenia podania zawierającego braki - z datą doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Mocą powołanego art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego termin przewidziany na uzupełnienie braków formalnych nie będzie jednak wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 tej ustawy. Należy podkreślić, że termin siedmiodniowy na uzupełnienie braku formalnego jest terminem ustawowym, który nie może być przedłużony przez organ administracji, a strona, która uchybi temu terminowi, może wystąpić o jego przywrócenie w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 73 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane doszło 8 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 4.000 zł. Zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Należy podzielić stanowisko przedstawione przez organ odwoławczy, a utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienie o zakończeniu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. W tym kontekście także okresu 14 dni, związanego z przechowywaniem przez [...] S.A. przesyłek nieodebranych przez strony postępowania, nie można zakwalifikować na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, do terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, zwłaszcza, iż pomiędzy wpływem wniosku o pozwolenie na budowę a pierwsza czynnością tj. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania upłynęło 10 dni. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.