VII SA/Wa 1831/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sprawie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania A. M. (reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB dla [...]") z [...] grudnia 2018 r., nr [...], nakazującej A. M. dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28 m x 12,69 m, z poddaszem użytkowym, usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z materiału dokumentacyjnego wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie rozpoczętej budowy wyżej opisanego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W., zostało wszczęte w związku z interwencją współwłaścicieli działki nr ewid. [...] (z tego samego obrębu) pełniącej funkcję drogi dojazdowej. W czasie pierwszej kontroli w dniu [...] grudnia 2006 r. oraz postępowania wyjaśniającego, inwestorka – M. K. nie udokumentowała legalności budowy tego budynku. Przedmiotowa sprawa była kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organem I instancji, organem odwoławczym jak również podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki: WSA w Warszawie z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 376/09; NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1731/09; WSA w Warszawie z 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2414/10; NSA z 7 marca 2013 r. 2010 r., sygn. akt II OSK 1953/11; WSA w Warszawie z 25 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1056/13; NSA z 1 września 2015 r.; sygn. akt II OSK 38/14). Na ostatnim etapie sprawy [...]WINB decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], uchylił decyzję PINB z [...] kwietnia 2008 r., nr [...], nakazującą M. K. dokonanie całkowitej rozbiórki ww. parterowego budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponowienie rozpatrując sprawę przedstawiciel PINB w dniu [...] maja 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne ww. obiektu a ich ustalenia zawarł w protokole nr [...]. W dniu [...] lipca 2017 r. w siedzibie organu powiatowego stawił się A. M. (następca prawny M. K.), który oświadczył, że media dot. budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. B. zostały już poprowadzone przez działkę nr [...] i działkę [...] stanowiące drogę prowadzącą do ul. B. zaś właściciele tych działek wyrazili zgodę na przejazd, przechód i położenie przyłączy energetycznego i gazowego. Natomiast odnośnie działki nr [...] (której dotyczy spór) toczyły się rozmowy z H. Z., w wyniku których powstał projekt aktu notarialnego - umowy kupna sprzedaży całego udziału H. Z. Ponadto A. M. oświadczył, że aktualnie rozważane jest wystąpienie do sądu z powództwa cywilnego o ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej. W dniu [...] września 2017 r. A. Z. - reprezentująca H. Z. (po zapoznaniu się z ww. oświadczeniem) - podniosła że media: wodociąg i gaz, znajdują się w działce nr [...], a H. Z. nie wyrażał zgody na korzystanie - podłączenie się do tych mediów żadnym inwestorom. Ponadto zanegowała oświadczenie A. M. odnośnie rozmów prowadzonych z H. Z. w zakresie sprzedaży udziałów w działce nr ew. [...]. Organ I instancji stwierdził, że według dostępnej na stronie Urzędu [...] mapy geodezyjnej z elementami mapy zasadniczej zawierającej dane w zakresie urządzeń podziemnych, wodociąg na odcinku ul. B. usytuowany jest na działce nr [...]. Pismem z [...] listopada 2017 r. pełnomocnik H. Z. poinformowała organ, że współwłaścicielami działki ewid. nr [...] stali się także O. K. i A. D. Z. (KW [...]). [...] kwietnia 2018 r. A. Z. (jako pełnomocnik H. Z. oraz strona postępowania) wniosła o zakończenie postępowania administracyjnego. Jak wskazał organ odwoławczy, pismem z [...] listopada 2018 r. A. M. - reprezentowany przez adw. A. S. - wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania w związku z wnioskiem złożonym w Sądzie Rejonowym dla W. M. o ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], PINB dla [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], organ I instancji nakazał A. M. dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28 m x 12,69 m, z poddaszem użytkowym, usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została wysłana bezpośrednio na: A. M. A. S. Z. [...] [...] W. (przesyłka polecona nr [...]). Pismem z [...] kwietnia 2019 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] kwietnia 2019 r. ) odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2018 r. wniósł A. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu pełnomocnik wskazał, że działa na podstawie udzielonego pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W., pismem z [...] czerwca 2019 r., wezwał pełnomocnika A. M. do uzupełnienia braku formalnego wniesionego odwołania poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa, upoważniającego do reprezentowania A. M. w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w ramach nadzoru budowlanego. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się jedynie pełnomocnictwo z [...] sierpnia 2011 r. udzielone adw. A. S. przez Spółkę A. S.A. Pismem z [...] czerwca 2019 r. adw. A. S. (wykonując ww. wezwanie) przesłał pełnomocnictwo udzielone przez A. M., opatrzone datą [...] września 2014 r. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I intencji. Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie A. M., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od ww. decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...]WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji organu I instancji nie zostało dokonane w sposób określony treścią art. 44 k.p.a. Na kopercie zawarto informację o jej awizowaniu bez wskazania o podjętej próbie powtórnego doręczenia, zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, zaś same przepisy traktujące o doręczeniach mają charakter gwarancyjny. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być interpretowane na korzyść strony, stąd też tutejszy organ uznał o konieczności rozpoznania niniejszego odwołania. Ustosunkowując się zaś merytorycznie do sprawy [...]WINB wskazał, że bezspornym jest, iż sporny budynek mieszkalny, wymagał pozwolenia na budowę. Skoro inwestor takiego pozwolenia nie posiada - budowany obiekt jest samowolą budowlaną i wymaga legalizacji w trybie przewidzianym w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że w podjętym w niniejszej sprawie wyroku z 19 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "analogiczne wymagania stawiane są w postępowaniu legalizacyjnym, bowiem legalizacja samowoli budowlanej zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego, powinna spełniać wszystkie takie same wymogi prawne, jak legalna budowa prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę. Aby uzyskać pozwolenie na budowę, należy między innymi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Nieruchomość, na której ma powstać budynek mieszkalny musi też spełniać określone prawem wymogi. Musi to być działka budowlana mająca dostęp do drogi publicznej oraz zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej (art. 2 pkt 12, 14, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 lit. a) i b) Prawa budowlanego, § 14, § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). [...]WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie w uzasadnieniu inkryminowanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż wobec nie wykazania się przez inwestora prawnie zagwarantowanym dostępem do drogi publicznej oraz sieci uzbrojenia terenu nie można zalegalizować samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce ewid. [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że jakkolwiek inwestor nie złożył wymaganego prawem oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to jednak wystąpił z wnioskiem do Sądu Rejonowego dla W. – M. o ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej, na dowód czego przy piśmie z [...] listopada 2018 r. przedłożył oryginał wniosku opatrzony prezentatą Sądu. Na skutek złożenia wniosku do Sądu A. M. ww. pismem z 14 listopada 2018 r. zwrócił się do organu powiatowego o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu ww. wniosku PINB postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. [...]WINB podniósł, że zgodnie z art. 101 § 2 w związku z art. 142 k.p.a. na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie służy zażalenie. Tym samym jego ocena prawna następuje w ramach rozpatrywania odwołania od decyzji kończącej sprawę. Głównym zaś zarzutem odwołania jest właśnie nieprawidłowe działanie organu powiatowego polegające na odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że mając na uwadze prawomocne wyroki sądów zapadłe w niniejszej sprawie [...]WINB nie podziela stanowiska organu I instancji w ww. zakresie. W powołanym bowiem wyroku o sygn. akt II OSK 131/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "nie ma wątpliwości, iż w tym przypadku rozstrzygnięcie sprawy ewentualnej legalizacji spornego budynku, jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia praw współwłaścicieli do korzystania z działki nr ew. [...], a to może zostać ustalone jedynie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym." Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przedwcześnie nałożył na A. M. obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki wyżej opisanego parterowego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewid. Nr [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przez co skarżoną decyzję wydał z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, [...]WINB zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia organ I instancji pismem z [...] kwietnia 2018 r. zawiadomił strony, o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak również uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., w tym możliwością zapoznawania się z aktami sprawy, jak i możliwością składania w przedmiotowej sprawie wyjaśnień. Po dokonanej ponownej analizie stron postępowania, na skutek pisma A. Z. z [...] października 2018 r., za stronę postępowania został uznany również P. W., do którego wysłano skarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z pisma z [...] października 2018 r. wynika, że P. W. jest współwłaścicielem działek nr [...]; [...] i [...] oraz właścicielem działki nr [...] z obr. [...], co potwierdzają zapisy księgi wieczystej KW [...], [...] i [...]. Ww. osobie nie został jednak zapewniony udział w prowadzonym postępowaniu, ani też nie zapewniono możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, aby P. W. był adresatem zarówno pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. informującego o prowadzonym postępowaniu, oraz uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa, jak również wcześniejszej korespondencji w przedmiotowej sprawie. Dalej [...]WINB wskazał, że jak wynika z wydruku księgi wieczystej KW [...] oraz informacji z rejestru gruntów współwłaścicielką działki nr ew. 16 jest również H. K., której to również nie zapewniono udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Następnie organ II instancji stwierdził, że z powyższych źródeł nie wynika z kolei, aby U. O. oraz S. O., występujący na prawach strony, posiadali udziały w nieruchomości na, której to prowadzona jest sporna inwestycja, ani też nieruchomości, będącej w obszarze oddziaływania, zgodnie z którym mogliby zostać uznani za stronę postępowania w świetle art. 28 k.p.a. Wyżej podniesione okoliczności uzasadniają, zdaniem organu odwoławczego, uchylenie decyzji PINB dla [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. A. Z. (dalej: "skarżąca") wniosła - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw na powyższą decyzję organu odwoławczego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie niniejszej sprawy do organu I instancji z pouczeniem, że należy doręczyć decyzję PINB tym stronom postępowania administracyjnego, które jeszcze jej nie otrzymały (w tym inwestor A. M.), gdyż dla nich termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt iż odwołanie od ostatecznej decyzji nr [...] złożono z naruszeniem terminu określonego w art. 127 § 2 k.p.a. (po terminie do złożenia odwołania przez A. M.). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 129 § 2 i art. 110 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. gdyż nie było przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Przede wszystkim podkreśliła, że zgodnie z informacjami widniejącymi na stronie Poczty Polskiej www.emonitoring.poczta-polska.pl przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji nr [...], skierowana do A. M., została po raz pierwszy awizowana w dniu [...] stycznia 2019 r., powtórne awizo miało miejsce w dniu [...] stycznia 2019 r. Przesyłka nie została podjęta w terminie a decyzję o zwrocie urząd pocztowy podjął w dniu [...] stycznia 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęło do organu odwołanie podpisane przez adw. A. S. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wpłynęło w ustawowym terminie. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnikowi doręczono decyzję i w terminie ustawowym wniósł od niej odwołanie. Skarżąca wskazała, że organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia tej okoliczności. W jej ocenie akta sprawy wręcz świadczą, że pełnomocnikowi nie doręczono decyzji od której złożył odwołanie, które następnie organ odwoławczy rozpoznał. W tym zakresie, odnosząc się do materiału dokumentacyjnego i prezentując stanowisko w uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała na naruszenie art. 129 k.p.a. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że z akt sprawy wynika, iż adw. A. S. był pełnomocnikiem Spółki A. S.A. ([...] ) a nie A. M. jako osoby fizycznej. Pełnomocnictwo od niego z 2014 r. zostało przesłane organowi odwoławczemu dopiero na wezwanie z [...] czerwca 2019 r. a wobec tego organy nie dysponując tym pełnomocnictwem nie miały podstaw doręczyć decyzji pełnomocnikowi, ani skutecznie wydać mu jej w kwietniu 2019 r. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia więc istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Sąd nie bada w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Oceniając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały (na tym etapie sprawy) uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia. Sąd podziela stanowisko i argumentację skarżącej zaprezentowaną w sprzeciwie i stwierdza, że [...]WINB zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wyjaśniając w pierwszej kolejności czy w oparciu o materiał dokumentacyjny akt sprawy oraz przebieg postępowania administracyjnego A. M. posiadał skutecznie ustanowionego pełnomocnika. Jeśli ustalenia te byłyby pozytywne organ odwoławczy powinien wypowiedzieć się czy w sprawie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji i czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż należy odróżnić brak doręczenia od doręczenia wadliwego, ale dokonanego, w szczególności kiedy strona ustanowiła pełnomocnika w sposób skuteczny i z odpowiednim zakresem umocowania, a doręczenie zostało dokonano z jego pominięciem. Również wówczas przyjmuje się, że doręczenie, aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem prawa, nastąpiło. Doręczenie decyzji z pominięciem ustanowionego pełnomocnika jest niewątpliwie wadliwe, ale w stopniu nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych (por. wyroki NSA: z 3 sierpnia 2001 r., I SA/Wr 2995/98; z 19 lutego 2008 r. I FSK 282/07; z 12 stycznia 2016 r., I FSK 1307/14; z 11 października 2016 r., II FSK 2225/14; z 11 października 2016 r., II FSK 2364/14; publik. CBOSA). Podsumowując, jeśli [...]WINB uznałby za skuteczne ustanowione pełnomocnictwo przez A. M. adw. A. S., powinien wypowiedzieć się (z uwzględnieniem oceny zwrotnego potwierdzenia odbioru, informacji zawartych w tzw. "śledzeniu przesyłek", akt sprawy) od jakiej daty należy liczyć 14 dniowy termin do wniesienia odwołania i czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Wszelkie wątpliwości może także wyjaśnić w drodze ewentualnego postępowania reklamacyjnego prowadzonego przez operatora pocztowego. Dopiero ustalenie przez organ odwoławczy czy odwołanie zostało wniesione z wszystkimi wymogami określonymi prawem oraz w ustawowym 14 dniowym terminie, umożliwi [...]WINB jego rozpoznanie od strony merytorycznej. Z powyższych przyczyn, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję uznając zarzuty sprzeciwu za uzasadnione. O należnym zwrocie kosztów postępowania w kwocie 100 zł (wpis) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a