VII SA/Wa 1832/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. B., A. B. i W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku S. B. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. oraz A. B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 0+100 do km 21+393 o dł. 21,293 km oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] (utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody [...]) i rozstrzygającej o istocie sprawy, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły S. B. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. oraz A. B. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. B. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. oraz A. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie, podał, że znaczna część zarzutów skarżących ma charakter postulatów dotyczących zmian lokalizacji przedmiotowej inwestycji, które nie stanowią argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji z uwagi na błędy znajdujące się w jej treści. Zarzuty dotyczące wniosku o zorganizowanie indywidualnego zjazdu na nieruchomość skarżących, wybudowania na ich działce studzienki wpustowej, czy też likwidacji planowanej zatoki autobusowej w bliskiej odległości od działki skarżących, nie mogą być przedmiotem postępowania nieważnościowego. Przedmiotowe kwestie nie mogą podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem organ nie może ingerować w kształt projektu budowlanego i wdrażać rozwiązań zgodnych z wolą uczestników postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13). Minister stwierdził, że żaden z wymienionych przez skarżące zarzutów nie mieści się w kategorii przesłanek stwierdzenia nieważności. W ocenie organu nadzoru, nie mogą również stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji te zarzuty skarżących, które dotyczą postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji (sprowadzające się do zastrzeżeń pod adresem pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]), uwag dotyczących postępowania odszkodowawczego oraz spadku wartości nieruchomości pozostałej po podziale. Nie dotyczą one bezpośrednio wad zawartych w decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zarzuty te nie dotyczą materii samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jedynie skutków tejże decyzji i sfer na jakie decyzja ta oddziałuje. Postępowanie odszkodowawcze jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co oznacza, że Minister w niniejszym postępowaniu nie jest władny do wstrzymania toczącego się postępowania o ustalenie odszkodowania. Minister podkreślił, iż w swojej wcześniejszej decyzji pouczył skarżące, że jeżeli w wyniku realizacji ww. inwestycji spadnie wartość nieruchomości pozostałej po podziale, to będzie im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał także swoje stanowisko, że w obecnym stanie faktycznoprawnym organ nie może odnosić się do postulatów dotyczących lokalizacji zjazdu i zatoki autobusowej, gdyż te były przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i znalazły swoje odzwierciedlenie w wyroku z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 190/11. Co za tym idzie, merytoryczne odnoszenie się do przedmiotowych zarzutów stanowiłoby naruszenie zasady "Res iudicata pro veritate habetur" (Sprawę osądzoną uważa się za prawdę). Odnosząc się zaś do postulatu zwrotu działki nr [...] skarżącym, Minister wskazał, że nie może on być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. Minister nie może kontrolować sposobu wykonania tejże decyzji, rozwiązań technicznych przyjętych w procesie realizacji inwestycji oraz ewentualnych błędów z tym związanych. Ponadto ewentualne zmiany w sposobie realizacji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zaistniałe już po jej wydaniu nie świadczą o jej wadliwości. Wkraczając w tę sferę Minister rażąco naruszyłby prawo, gdyż dokonałby czynności leżących w kompetencjach innych organów. Reasumując, Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. obligującą organ do stwierdzenia ich nieważności. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły S. B. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. oraz A. B., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że zostały pozbawione prawa swobodnego dysponowania nieruchomością. Stwierdziły, że nie wyrażają zgody na lokalizację przystanku i zatoki autobusowej na ich gruncie, gdyż to spowoduje wykluczenie możliwości urządzenia samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na ich działkę, która przez to utraci swoje perspektywy inwestycyjne oraz straci na wartości. Skarżące podniosły, że nie wyrażają zgody na wspólny zjazd z działką [...], której właściciel narusza ich posiadanie, poprzez przesunięcie granicy działki o kilka metrów na swoją korzyść. Strony wniosły o wyrażenie zgody na urządzenie samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej na ich działkę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która : wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy samego prawa. Wymieniony wyżej katalog ma charakter zamknięty co oznacza, że tylko z wymienionych wyżej przyczyn można stwierdzić nieważność decyzji. Zgodzić się należy z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju ,że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 0 + 100 do km 21 + 393 o dł. 21,293 km i decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. uchylająca w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. utrzymująca w mocy ww. decyzję Wojewody [...] i rozstrzygająca o istocie sprawy nie są obarczone żadną z wymienionych wyżej wad. Same skarżące ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani też w skardze do sądu nie powołują konkretnej przesłanki przemawiającej za stwierdzeniem nieważności powołanych decyzji. Zarzuty skarżących z wniosku o stwierdzenie nieważności, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. i skargi do sądu na decyzję Ministra Infrastruktury i [...] maja 2016 r. są identyczne i jak słusznie zauważył organ mają charakter postulatów. Dotyczą one takich kwestii jak : lokalizacja zjazdu i zatoki autobusowej, naruszenie "swobodnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane" , wykluczenie możliwości urządzenia samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] – nie mogą one przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji . Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była kontrolowana przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r. oddalił skargę S. B. i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Oznacza to, że wymienione wyżej zarzuty były przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się również przesłanki nieważności decyzji w stosunku do kontrolowanych rozstrzygnięć organów. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w wyroku.