VII SA/Wa 1832/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze. zm.) umorzył postępowanie administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu rowu przy drodze o numerze ewid. [...] na odcinku przy działkach nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że 20.01.2015 r. wpłynęło pismo K O dotyczące sprawdzenia legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu rowu przy drodze o nr ew. [...] na odcinku przy działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...]. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Po przeprowadzonych oględzinach oraz na podstawie wyjaśnień złożonych przez K O, a także wyjaśnień Burmistrza [...], organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...].05.2015 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu rowu przy drodze o nr ew. [...] na odcinku przy działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...]. W wyniku złożonego przez K O odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].06.2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2015 r. połączył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu rowu przy drodze nr ewid. [...] na odcinku przy działce nr ewid. [...] prowadzonym pod sygnaturą akt [...] z postępowaniem w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ww. rowu na odcinku przy działkach nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...], prowadzonym pod sygnaturą akt [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].10.2016r. nałożył na K O obowiązek odkopania zasypanego rowu odwadniającego na wysokości działki [...] przy drodze gminnej nr [...] w m. [...], gm. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB nr [...] z dnia [...].12.2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9.11.2017 r. , sygn. akt VII SA/Wa 21/17, po rozpoznaniu skargi K O, decyzje organów obu instancji uchylił. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji dokonał następujących ustaleń. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] udostępnił kopię map analogowych tj. map sytuacyjno - wysokościowych, na podstawie których została wykonana numeryczna mapa zasadnicza dla obszaru położonego w gminie [...] działki nr ew. [...] (droga gminna nr [...]) do wysokości działki o nr ew. [...]. Przedmiotowa mapa wskazuje, że w 2001 r. na wysokości działki nr ew. [...] oraz na ok. 1/4 długości działki [...], istniał rów wzdłuż drogi znajdującej się na działce nr ew. [...]. Dalej obszar miejscowości [...] nie jest zinwentaryzowany. Burmistrz [...] w piśmie z dnia 1.03.2018 r. poinformował organ, że droga gminna nr [...] została wykonana w latach 70-tych, w ramach czynu społecznego i nie zachowały się żadne dokumenty z tego okresu. Załączył mapę do celów projektowych sporządzoną (w trakcie realizacji sieci wodociągowej) w czerwcu 2001 r., potwierdzającą fakt istnienia rowu, jako elementu składowego korony drogi gminnej nr [...] we wsi [...]. Burmistrz [...] potwierdził, że prace budowlane przeprowadzone w 2014r. w ramach bieżącego utrzymania drogi, polegały na udrożnieniu istniejącego śladowego rowu przydrożnego w celu zwiększenia ilości magazynowanej wody opadowej zbieranej z pasa drogowego. W celu ustalenia istnienia rowu, organ nadzoru przeprowadził dowód z przesłuchania świadków mieszkających w sąsiedztwie działki nr ew. [...] .tj. S W, J G, D G oraz Z M. Po przesłuchaniu ww. świadków organ nadzoru uznał za bliższe prawdy zeznania świadków: D i J G oraz S W, że rów istniał od lat. Z twierdzeń skarżącego wynikało, że przedmiotowy rów został samowolnie wykopany przez pracowników Gminy [...]. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy rów wchodzi w skład nieruchomości drogowej stanowiącej drogę publiczną i zgodnie z twierdzeniem Burmistrza [...] stanowi "koronę drogi". Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 24.02.2015 r. stwierdzono, że działka nr ew. [...] jest zalana, a W O usypał wał ziemi, który blokuje rów. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy rów wchodzi w skład nieruchomości drogowej o nr ew. [...] (drogi gminnej nr [...]) i stanowi jej element. W tych okolicznościach wskazał na brak podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności robót polegających na wykonaniu rowu przy drodze o nr ew. [...] na odcinku przy działce nr ew. [...],[...],[...] i [...] we wsi [...], gm. [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożył W O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że umorzenie postępowania nastąpiło co najmniej przedwcześnie. Nadto organ powiatowy decyzję podjął z naruszeniem norm prawa procesowego. PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne, wskazując na legalność rowu przy drodze o nr ew. [...] na odcinku przy działce nr ew. [...],[...],[...] i [...] we wsi [...], gm. [...]. [...] WINB stwierdził, że choć czynności wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji były prawidłowe, to jednak PINB w [...] nie zrealizował wszystkich wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9.11.2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 21/17 - zapadłym w przedmiotowej sprawie. Z wyroku wynikało, że: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza bowiem, że dane z informatycznej bazy ewidencji gruntów nie wskazują na istnienie rowu odwadniającego na wysokości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Stwierdzenie zaś organu I instancji, że fakt taki nie oznacza, że rów może istnieć trudno uznać za rzeczywiste ustalenie stanu faktycznego. Organ orzeka na podstawie dowodów lub notoriów, a nie na podstawie przypuszczeń. Dowodem na to, że rzeczywiście przedmiotowy rów istniał w granicy (lub na terenie) działki nr [...] może być zaś wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (...) o ile okaże się, że rów wzdłuż działki nr [...] rzeczywiście istniał i był zgodny z prawem, organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy rzeczywiście został zasypany i kto tego dokonał (...)". Choć organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził czynności wyjaśniające w zakresie okoliczności i daty powstania spornego rowu, to zdaniem organu wojewódzkiego, powinien jednoznacznie ustalić czy rów ten jest obecnie zasypany, a jeżeli tak to przez kogo, wyjaśnić w sposób bezsporny kwestię przebiegu ww. rowu, tj. czy w całości znajduje się w pasie drogowym czy też wykonany jest na działce skarżącego. Wątpliwości organu II instancji budził ponadto fakt, iż organ powiatowy nie zbadał zgodności rowu z obowiązującymi przepisami technicznymi przewidzianymi dla tego typu instalacji (tj. Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz.U. z 2016., poz. 124, Dział IV Wyposażenie Techniczne Dróg. Rozdział 1 - Urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę). Organ wojewódzki zauważył, iż z art. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych wynika, że korona drogi to jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasem dzielącym jezdnie. W cytowanym wyroku - WSA w Warszawie wskazał, iż od tego, czy rów rzekomo zasypany przez skarżącego powstał w sposób legalny i stanowi "koronę drogi", zależy treść rozstrzygnięcia. W ocenie [...] WINB, organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, naruszył przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego umorzenie przedmiotowego postępowania będzie uzasadnione gdy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego okaże się, że sporny rów jest zgodny z przepisami, stanowi element drogi gminnej i usytuowany jest w jej granicach, a także, że nie uległ zasypaniu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadniono koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania sprawy co do istoty. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K O. W odpowiedzi na sprzeciw - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd zasadniczo bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 64 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnia sprzeciw wyłącznie wtedy, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542). W tym kontekście należy przypomnieć, że obowiązkiem organu I instancji było nie tylko zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Niniejsze postępowanie (wynikające z zakresu rozstrzygnięcia organu I instancji) prowadzone było w sprawie legalności robót polegających na wykonaniu rowu przy drodze o nr ew. [...], na odcinku przy działce nr ew. [...],[...],[...] i [...] we wsi [...], gm. [...]. Jednak prowadząc sprawę na wcześniejszych etapach, organ I instancji oceniał również kwestię zasypania omawianego rowu na działce [...]. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję słusznie wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest co najmniej przedwczesne z dwóch powodów. Po pierwsze organ nie zrealizował wszystkich wytycznych zawartych w rozstrzygnięciu Sądu, a po drugie – co wiąże się z poprzednim powodem – zebrany materiał nie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie. Rozwijając powyższe wskazać należy, że mocą wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 21/17) nakazał ustalić, czy rów rzekomo zasypany przez skarżącego powstał w sposób legalny i w rzeczywistości – jak stwierdził Burmistrz [...] – stanowi "koronę drogi", a więc wchodzi w skład nieruchomości drogowej, stanowiącej drogę publiczną, gdyż od ww. ustaleń zależy treść rozstrzygnięcia. Sąd dodał, że organy nakazały skarżącemu wykonanie odpowiednich robót bez ustalenia, czy ewentualnie istniejący rów stanowił część drogi publicznej, czy też znajduje się na nieruchomości K O. Jeżeli rów jest częścią drogi publicznej, to wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych wymagało działania lub przynajmniej współdziałania zarządcy drogi. Jeżeli natomiast rów miałby znajdować się na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, to bez wykazania, że prawo własności zostało ograniczone lub odjęte właścicielowi organ nie może nakazywać oznaczonego sposobu zagospodarowania nieruchomości – o ile właściciel gruntu nie wykonał samowolnie robót budowlanych, a tego organ nie ustalił. Ponadto Sąd wskazał, że brak było ustaleń co do tego, że odkopanie rzekomo zasypanego rowu doprowadziłoby do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, zasadnie organ odwoławczy wskazał, że powyższe okoliczności sprawy nie zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione. Część z przesłuchiwanych świadków zeznała, że na wysokości działki 81 nie było nigdy rowu. PINB ustalił, że działka nr [...] jest zalana gdyż W O usypał wał ziemi, który blokuje rów. Dalszych ustaleń organ jednak nie poczynił tym samym pozostała niewyjaśniona kwestia zasypania rowu. Ponadto z akt sprawy, jak i decyzji organu I instancji nie wynika, w którym miejscu, na wysokości której działki, nastąpiło ewentualne zasypanie tego rowu. Wskazać należy, że organ I instancji winien kompleksowo rozpoznać sprawę i ustalić, czy prace które zostały ówcześnie wykonane przez Gminę [...] przy drodze [...] były udrożnieniem istniejącego legalnie rowu - co kwestionuje skarżący oraz wyjaśnić czy rów został (jest nadal) zasypany na terenie działki nr [...] i czy zasypanie rowu może mieć wpływ na zalewanie gruntów. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że umorzenie postępowania będzie uzasadnione gdy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego okaże się, że sporny rów jest zgodny z przepisami, stanowi element drogi gminnej i usytuowany jest w jej granicach, a także, że nie uległ zasypaniu. W związku z powyższym Sąd uznał, że brak kompleksowego załatwienia sprawy (także w kontekście tego, co organ powinien uczynić po wyroku tut. Sądu z dnia 9 listopada 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 21/17) oraz niepełna analiza sprawy dokonana przez organ I instancji, skutkowała uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślenia wymaga, że decyzja o umorzeniu postępowania (w sentencji rozstrzygnięcia) nie odnosiła się do całości sprawy - zakresu rozpoznawanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 21/17) - choć w uzasadnieniu na ten wyrok organ się powoływał. Mimo, że ten aspekt sprawy (zasypanie rowu), skarżący wskazywał jako sedno swojego sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, to w istocie stanowił on potwierdzenie konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji . Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.