VII SA/Wa 1834/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 242, poz.1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. B. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Z. z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) nakazującą rozbiórkę ustępu nieskanalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. U. we wsi K., gm. O.. Organ odwoławczy wskazał, że powyższy stan ustalono podczas kontroli w dniu 28 sierpnia 2012 r. Stwierdzono, że ustęp posiada wybetonowane dno i wkład z beczki PCV o wym. 1,36 m x 1,35 m. Został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 2006 r. w odległości 1,36 m x 1,4 m od granicy działki. W dniu 12 lutego 2013 r. wpłynął wniosek strony, iż w protokole błędnie wskazano datę budowy obiektu, gdyż wg oświadczenia inwestora J. B. obiekt odnowiono w 2006 r., a wybudowano w latach 90. XX w. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę ww. obiektu. Podał, że legalizacja obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 2 cyt. ustawy, jest możliwa, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jednak usytuowanie spornego obiektu narusza § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem ustęp stoi w odległości 1,36 m x 1,4 m od granicy działki, przy wymaganych 2 m. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, iż ustęp nie jest budynkiem (ale obiektem małej architektury), a więc § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia nie miał zastosowania. Wskazał, że konstrukcja ustępu nie pozwala na zaliczenie go do budynków. Art. 3 pkt 2 cyt. ustawy, zawierający definicję budynku, wskazuje m.in. na wymóg trwałego związania z gruntem oraz posiadania fundamentów, czego sporny obiekt nie spełnia. Stwierdził, że nie jest on również obiektem małej architektury w myśl art. 3 pkt 1 lit. c ww. ustawy. Pomimo braku definicji takiego obiektu w przykładowym wyliczeniu w art. 3 pkt 4 ustawodawca wskazuje bowiem na ich nieuciążliwe funkcje i poboczny charakter w stosunku do korzystania z danej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego sporny obiekt należy uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę cechy konstrukcyjne, funkcję jaką spełnia, jest on konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość. [...] WINB podzielił też stanowisko organu I instancji co do zastosowania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Oświadczenie o dacie wykonania ustępu nie zostało bowiem poparte żadnymi dowodami. Ustęp nie widnieje na mapach poinwentaryzacyjnych: szpitala detoksykacji z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz budynku mieszkalnego z dnia [...] września 2011 r. Powyższe potwierdza także kierownik budowy budynku usług zdrowia w protokole z 26 marca 2012 r. Fakt wybudowania ustępu pod rządami Prawa budowlanego z 1994 (a nie wyremontowania już istniejącego ustępu) potwierdziła także J. B. w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] i odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. B. zarzucając naruszenie: art. 48 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w stosunku do obiektu budowlanego przyjętego do użytkowania możliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ww. ustawy; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nieuwzględnienie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Wskazała, że organ na wniosek skarżącej prowadził postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej wybudowanej w oparciu o decyzję Starosty W.. z [...] kwietnia 2009 r. ([...]) o pozwoleniu na rozbudowę budynku usług zdrowia o część gospodarczo-mieszkalną. Podczas obowiązkowej kontroli organ stwierdził istotne odstępstwa od projektu zagospodarowania terenu tj. wykonanie m.in. spornego ustępu. [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. i udzielił pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej powstałej na skutek rozbudowy usług zdrowia. W ocenie skarżącej wszelkie obiekty budowlane wzniesione na zabudowanej nieruchomości należy traktować jako obiekty związane z zabudową główną, zwłaszcza w przypadku ich powiązania funkcjonalnego. Postawienie niewielkich obiektów gospodarczych o funkcji śmietnikowej, ustępów suchych oraz rekreacji codziennej jak niewielkie altany z grillem czy funkcji pomocniczej pozostaje w ścisłym związku z inwestycją powstałą w oparciu o zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu i więc winny być przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu głównego. Organ udzielając pozwolenia na budowę wiedział o ww. obiekcie, a więc jego wykonanie potraktował jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Obiekt wykazano w inwentaryzacji powykonawczej. Skarżąca podniosła, że brak ustępu na mapach powykonawczych z 2006 r. oraz 2011 r., wskazywać może na fakt, iż w ogóle nie został wykazany, co nie przesądza, iż nie mógł być wykonany w latach 90 XX w i odnowiony w 2006 r. Wskazała, że po nabyciu działki w 2002 r. odnowiła ustęp, co oznacza, że w tej dacie znajdował się on na nieruchomości. Organ winien szczegółowo wyjaśnić te rozbieżności. Przy braku innych dowodów niż oświadczenia skarżącej, nie było podstaw do dowolnego i niekorzystnego ich oceniania, bądź wybiórczego nie przyjmowania niektórych oświadczeń skarżącej za prawdziwe. Dodała, że w żadnym z pism, w tym w odwołaniu, nie wskazywała, że ustęp traktuje jako obiekt małej architektury. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Poddaną kontroli Sądu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nakazującą rozbiórkę ustępu suchego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Kwestią podstawową w niniejszej sprawie była konieczność rozstrzygnięcia jak powinien być zakwalifikowany, w świetle przepisów Prawa budowlanego, obiekt stanowiący ustęp suchy, a w konsekwencji czy wymagał on, jak ustaliły organy obu instancji, uzyskania pozwolenia budowlanego; czy też – jak wywodziła skarżąca - na jego wybudowanie nie było wymagane pozwolenie na budowę. Wprawdzie skarżąca nie wskazywała, że sporny obiekt traktuje jako obiekt małej architektury, niemniej do zaliczenia bądź wykluczenia ustępu suchego do konkretnej kategorii obiektów budowlanych należało odnieść się również do obiektów małej architektury, co z kolei niezbędne było do ustalenia, czy w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego na budowę takiego obiektu wymagane było pozwolenia budowlane. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w myśl art. 3 pkt 6 cyt. ustawy przez budowę należy rozumieć m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Pod pojęciem obiektu budowlanego należy zaś rozumieć: budynek, budowlę i obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). Budyniem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2). Jako obiekty małej architektury ustawa Prawo budowlane w wyliczeniu przykładowym wymienia niewielkie obiekty takie jak obiekty: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4). Z przytoczonych regulacji wynika zatem, iż nieskanalizowany ustęp suchy o ustalonej przez organy konstrukcji niewątpliwie nie jest budynkiem, bowiem nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem. Natomiast przy zakwalifikowaniu danego obiektu jako "obiektu małej architektury" ważne znaczenie pełni druga część art. 3 pkt 4 cyt. ustawy wskazująca charakter obiektów zaliczanych do tej kategorii. Podane przykłady obiektów małej architektury zostały podzielone wg funkcji na trzy kategorie. Pierwsza dotyczy obiektów kultu religijnego (a), druga architektury ogrodowej (b), a trzecia rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (c). Konstrukcja przepisu pozwala zatem na określenie obiektów podobnych, które ze względu zarówno na niewielkie rozmiary, jak i podobne funkcje mogą być również zaliczone do tej kategorii. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że ustęp suchy nie mieści się również w żadnej z trzech kategorii obiektów małej architektury. Tym samym kwalifikacja prawna przedmiotowego obiektu dokonana przez organy poprzez uznanie, iż nie jest on obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego i uznaniu go za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z pkt 3 była prawidłowa. Budowlami są bowiem obiekty nie będące ani budynkami, ani obiektami małej architektury. Zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że konstrukcja spornego obiektu (w tym brak fundamentu oraz trwałego związania z gruntem), jak i jego przeznaczenie wskazuje, że stanowi on budowlaną i techniczno-użytkową całość. Wobec powyższego - wbrew zarzutom skargi - na wzniesienie spornego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W opisanej sytuacji konieczne było odniesienie się organów do kwestii możliwości legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. Ustęp 2 art. 48 dopuszcza bowiem legalizację samowoli budowlanej, ale pod warunkiem zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Jako prawidłowe i w tej kwestii należało ocenić stanowisko organów, że legalizacja ustępu suchego nie była możliwa ze względu na jego usytuowanie w odległości mniejszej niż 2 m od granicy z działką sąsiednią wymaganej w § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Obiekt posadowiono bowiem 1,36 m - 1,4 m od granicy działki. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy przeczy również zarzutom skargi o wykonaniu ustępu w latach 90 XX w i jedynie jego odnowieniu przez skarżącą w 2006 r. Obiekt ten nie widnieje bowiem na mapach powykonawczych sporządzonych w 2006 r. (mapa poinwentaryzacyjna szpitala detoksykacji) oraz 2011 r. (mapa poinwentaryzacyjna budynku mieszkalnego). Stanowisku skarżącej przeczy również jednoznaczne w treści oświadczenie D. Z. kierownika budowy budynku usług zdrowia (na działce nr ew. [...]) złożone do protokołu w dniu 26 marca 2012r. Podobnie sama skarżąca tak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2011r. (nr [...]) jak i zażaleniu z dnia [...] listopada 2011r. na postanowienie PIBN z dnia [...] listopada 2011r. ([...]) wskazywała, że "obiekty małej architektury" postawiła na działce w trakcie jej urządzania, a więc najwcześniej w 2002r., skoro - jak podaje - działkę nabyła w 2002r. Nawet gdyby podzielić stanowisko skarżącej, to i tak – na co słusznie zwrócił uwagę organ powiatowy – legalizacja ustępu nie byłaby możliwa, bowiem § 23 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i – dodać trzeba - § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewidywały 2 m odległość ww. obiektów od granicy działki. Trudno było zatem zgodzić się z zarzutem, że przy braku innych dowodów niż oświadczenie skarżącej, nie było podstaw do dowolnego, niekorzystnego i wybiórczego nie uznania tego oświadczenia za prawdziwe. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi podkreślić trzeba, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) Starosta W. udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku usług zdrowia o część gospodarczo-mieszkalną. Tylko w takim zakresie mógł zatem prowadzić na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie (całości lub części części mieszkalno gospodarczej). Wbrew wywodom skargi, podczas obowiązkowej kontroli organ nie mógł więc stwierdzić istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania terenu poprzez wykonanie m.in. spornego ustępu, skoro inwestycja, której zgodność wykonania badał w ogóle nie obejmowała ustępu suchego. Istotnie odstąpić można tylko od projektu obejmującego realizację konkretnego obiektu budowlanego np. poprzez zwiększenie jego wysokości, szerokości, czy długości. Chybiona była zatem argumentacja, że wszelkie obiekty budowlane wzniesione na przedmiotowej nieruchomości należało traktować jako nieistotne odstąpienie od zabudowy głównej. Nawet z uwagi na samą kolejność zdarzeń całkowicie niezrozumiałe były wywody skargi, że skoro organ udzielając pozwolenia na budowę wiedział o ustępie, to jego wykonanie potraktował jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Jak już wyżej zostało wyjaśnione inwestor może odstąpić tylko od zamierzenia budowlanego, którego projekt zatwierdzono i na które udzielono pozwolenia budowlanego, a nie w sytuacji wzniesienia całkowicie nowego obiektu budowlanego na tej samej działce i to przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę całkowicie innej inwestycji. Wobec braku możliwości legalizacji spornego obiektu organy prawidłowo orzekły o jego rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się przy tym takiego naruszenia zasad ogólnych postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.