VII SA/Wa 1834/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] sp. z o.o. (dalej określany również jako "Przewoźnik" lub "Skarżąca") decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] o nałożeniu kary pieniężnej na przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nałożył na [...] sp. z o.o. karę pieniężna w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Przewoźnik zobowiązany do przekazania informacji lotu [...] z [...] do [...] przekazał informację nieprawdziwą na temat dokumentu paszportowego pasażera lotu. Organ wyjaśnił, że Przewoźnik był zobowiązany do przekazania informacji [...] na podstawie art. 202a ustawy Prawo lotnicze z dnia z dnia 3 lipca 2002 r. (Dz. U. 2002 Nr 130 poz. 1112) (dalej określanej jako "Prawo lotnicze"). Wniosek o przekazanie informacji [...] złożył Komendant Placówki Straży Granicznej [...] do [...] sp. z o.o. w związku ze zwalczaniem nielegalnej migracji , poprzez uzyskanie wyprzedzającej informacji o pasażerach (między innymi o pasażerach tranzytowych nieprzekraczających granicy zewnętrznej, ilości pasażerów na pokładzie statku powietrznego i posiadanych dokumentach, trasach podróży, a także pasażerach figurujących w bazach danych, z których korzysta Straż Graniczna) na potrzeby usprawnienia kontroli granicznej poprzez odpowiednią dyslokację posiadanych sił i środków. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że art. 202a, art. 202b, art. 202c i art. 209u Prawa lotniczego stanowią wdrożenie do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie zobowiązania przewoźników lotniczych do przekazywania danych pasażerów. Zdaniem organu dokonując analizy przepisów Prawa lotniczego nie można pominąć treści powyższej dyrektywy oraz celów jakie miały zostać osiągnięte przez jej wprowadzenie. Po przeprowadzeniu analizy zebranego materiału dowodowego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie miał wątpliwości, że Przewoźnik był zobowiązany do przekazania informacji [...] zgodnie z wnioskiem Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] z dnia [...] września 2016 r. Przewoźnik przekazał jednak informację nieprawdziwą. Jak wynika z wydruku listy [...] dotyczącej lotu z dnia [...] października 2016 r. o oznaczeniu kodowym [...], który został wykonany na trasie z [...] do [...] oraz z wydruku ze Zintegrowanego Systemu Ewidencji Straży Granicznej, Przewoźnik przekazał Komendantowi Placówki Straży Granicznej [...] nieprawdziwą informację dotyczącą numeru dokumentu paszportowego pasażera T. B.. Informacja przekazana przez Przewoźnika wskazywała, iż numer paszportu pasażera stanowi numer [...], podczas gdy faktyczny numer paszportu wymienionego wyżej pasażera to [...]. W konsekwencji organ, stosownie do treści art. 209u ust. 1 pkt 2 ust. 2 Prawa lotniczego, nałożył na Przewoźnika karę pieniężną. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Przewoźnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o (i) uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2018 r. w całości oraz o (ii) orzeczenie braku naruszenia prawa przez Przewoźnika przepisów Rozporządzenia (WE) 261/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] czerwca2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o wymierzenie kary pieniężnej Przewoźnikowi został wyczerpująco uzasadniony i zawierał niezbędne dowody. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wszczął więc postępowanie administracyjne na podstawie art. 209 u ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego i przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie. W oparciu o wydruki z listy [...] dotyczącej lotu z dnia [...] października 2016 r. o oznaczeniu kodowym [...] oraz z Zintegrowanego Systemu Ewidencji Straży Granicznej, organ ustalił, że Przewoźnik przekazał Komendantowi Placówki Straży Granicznej [...] nieprawdziwą informację dotyczącą numeru dokumentu paszportowego pasażera T.B.. Organ powołał się również na art. 202a Prawa lotniczego i wynikający z niego obowiązek przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wyjaśnił, że powyższy obowiązek powstaje w razie skierowania do danego przewoźnika wniosku Komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego. Zgodnie z art. 202a Prawa lotniczego w przypadku, w którym przewoźnik lotniczy pomimo wniosku Komendanta placówki Straży Granicznej przekaże informację nieprawdziwą podlega karze pieniężnej w wysokości [...] złotych za każdy lot, w którym przekazał informację nieprawdziwą. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie ustalenia wynikające z przeprowadzonego postępowania dowodowego bezspornie wskazują na fakt przekazania informacji nieprawdziwej przez Przewoźnika w odpowiedzi na wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o przekazanie informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, którzy będą lądować na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej spoza UE/EOG/CH. Organ w uzasadnieniu przywołał także art. 4 ust. 1 Dyrektywy Rady 2004/82/WE, z którego wynika, że państwa członkowskie nakładają sankcje na przewoźników lotniczych którzy, w wyniku błędu, nie przesłali danych lub przesłali je niepełne lub fałszywe. Organ zaznaczył, że z treści motywu 1 powołanej Dyrektywy wynika, że sankcja w postaci kary pieniężnej ma zapewnić przestrzeganie przepisów Dyrektywy i służyć celowi jakim jest polepszenie kontroli granicznej a także, że kara finansowa ma być nakładana na przewoźników zaniedbujących obowiązek przekazywania pełnych danych. Organ wyjaśnił, że w konsekwencji przewoźnik lotniczy, który nie dochowuje należytej staranności przy przekazywaniu danych winien podlegać karze pieniężnej i w tym zakresie nie ma znaczenie czy działanie lub zaniechanie nastąpiło umyślnie lub też nieumyślnie. Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (wyrażone w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. SK 75/06) na temat obiektywnego charakteru kary administracyjnej, gdzie odpowiedzialność ponosi się za samo naruszenie przepisu, bez możliwości uwzględnienia w jakim stopniu przekazana informacja była niepełna. Organ stwierdził więc, że nie miał możliwości odstąpienia od wymierzenia kary Przewoźnikowi za przesłanie informacji nieprawdziwej dotyczącej pasażera. Podkreślił związany charakter decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wskazując na przepis art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego, który jednoznacznie wskazuje, że przewoźnik lotniczy podlega karze administracyjnej w wysokości 18 000 złotych w razie przekazania informacji nieprawdziwej określonej w art. 202a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze. Przewoźnik pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: I) art. 2a Ordynacji Podatkowej w zw. z art. 209w ust.5 Prawa lotniczego polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych dotyczących zastosowania w niniejszej sprawie art. 209u ustawy Prawo lotnicze na niekorzyść Przewoźnika i w konsekwencji nałożeniu kary na Przewoźnika; II) art. 209u ust.1 pkt 2 w zw. z art. 202a Prawa lotniczego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaistnienie omyłki pisarskiej w przekazywanej przez przewoźnika informacji [...] (błąd w numerze paszportu) stanowi o przekazaniu przez przewoźnika informacji nieprawdziwej w rozumieniu przedmiotowego przepisu art. 209u ust. 1 pkt 2; III) art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na nałożeniu na Przewoźnika kary finansowej za zaistnienie zdarzenia, na które Przewoźnik nie miał wpływu oraz któremu nie mógł zapobiec, co powoduje, że nałożona kara staje się daniną publiczną nakładaną na Przewoźnika na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej. W obszernym uzasadnieniu rozwinięte wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2018 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. , o nałożeniu kary pieniężnej na Przewoźnika w wysokości [...] , w związku przekazaniem przez Przewoźnika nieprawdziwej informacji [...] , na wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej [...]. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ustalenia i oceny dokonane przez organ odwoławczy są prawidłowe, stąd wobec ich pełnego zaakceptowania przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba ich ponownego przytaczania w pełnym zakresie. Organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, natomiast uzasadnienie decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazuje na prawidłową podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz zawiera wszelkie elementy wymagane treścią art. 107 §3 ustawy kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z 2019 r. poz. 60) (dalej określanej jako "kpa"). W niniejszej sprawie Przewoźnik podlega obowiązkowi określonemu w art. 202a Prawa lotniczego, zgodnie z którym, przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Sposób przekazania informacji i zasady postępowania z informacją określają art. 202b-202d Prawa lotniczego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadny jest zarzut Przewoźnika dotyczący naruszenia art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacji podatkowej (Dz. U. 2018 poz. 800) (dalej określanej jako "Ordynacja podatkowa"), w związku z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Niezależnie od argumentacji organu, zawartej w odpowiedzi na skargę, odnoszącej się do możliwości stosowania w okolicznościach niniejszej sprawy Ordynacji podatkowej oraz rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości co do zakresu oraz treści przepisów, znajdujących zastosowanie, Sąd zauważa, że wskazana argumentacja pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości kwestionowanej decyzji. Stosownie do treści art. 2a Ordynacji podatkowej "niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika". Zastosowanie art. 2a Ordynacji podatkowej wymaga, aby po pierwsze wskazany przez stronę przepis prawa podatkowego był niejasny, a po drugie, aby niedające się usunąć wątpliwości interpretować na korzyść podatnika. Natomiast art. 209u Prawa lotniczego jest jednoznaczny w literalnym brzmieniu, nie budzi wątpliwości i nie wymaga interpretacji. Ponadto, Przewoźnik nie wykazał, o jaką korzyść podatnika w przedmiotowej sprawie chodzi – stąd w tym zakresie Sąd nie może się odnieść do zarzutu. Treść art. 2a Ordynacji podatkowej odnosi się do przepisów prawa podatkowego. Natomiast Ordynacja podatkowa w art. 3 pkt 2 przewiduje definicję "przepisów prawa podatkowego". Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, przepisy prawa podatkowego to przepisy ustaw podatkowych, postanowienia ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów o unikaniu podwójnego opodatkowania oraz ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską innych umów międzynarodowych dotyczących problematyki podatkowej, a także przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw podatkowych. Przepisy Prawa lotniczego nie zostały uwzględnione w ustawowej definicji przepisów prawa podatkowego, dlatego art. 2a Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Następnie odnosząc się do zarzutu Przewoźnika naruszenia art. 209u ust. 1 pkt 2 w związku z art. 202a Prawa lotniczego poprzez uznanie, że zaistnienie pomyłki pisarskiej w przekazanej przez Przewoźnika informacji [...] stanowi przekazanie informacji nieprawdziwej w rozumieniu art. 209u ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze, należy przede wszystkim zauważyć, że treść art. 209u Prawa lotniczego nie wymaga interpretacji. Przepis art. 209u ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego określa sankcje w postaci bezwzględnej kary pieniężnej w wysokości 18 000 zł za przekazanie informacji nieprawdziwej. Kara za naruszenie w postaci przekazania nieprawdziwej informacji została określona jako stała kwota. Prezes Urzędu Lotnictwa cywilnego nie bada więc winy nakładając karę na podstawie art. 209u Prawa lotniczego. Organ w tym przypadku nie dysponuje luzem decyzyjnym ani w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej, ani w zakresie odstąpienia od nałożenia kary w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanej art. 209u ust. 1 pkt 2. Decyzja organu nakładająca karę pieniężną na podstawie tego przepisu stanowi tzw. akt poświadczający udokumentowane okoliczności faktyczne sprawy wypełniające hipotezę przepisu. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ma więc charakter związany, a organ nakładając karę nie bierze pod uwagę takich okoliczności jak stopień naruszenia, okoliczności tego naruszenia itp. W kontekście charakteru decyzji organu o nałożeniu kary administracyjnej, nie można się również zgodzić z zarzutem Skarżącej, że podejście organu w niniejszej sprawie skutkuje brakiem realnego środka obrony przed niesłusznie nałożoną karą, mimo tego, że Skarżąca wykazała brak wiedzy, możliwości uniknięcia lub zapobieżenia zaistniałej rozbieżności w treści informacji API. Zaznaczyć należy, że decyzja o nałożeniu kary administracyjnej zapada w oderwaniu od okoliczności towarzyszących stwierdzonemu naruszeniu, o którym mowa w art. 202u Prawa lotniczego. Odpowiedzialność administracyjna w postaci nałożenia na Przewoźnika kary administracyjnej ma charakter odpowiedzialności obiektywnej. To zaś oznacza, że odpowiedzialność administracyjna jest ponoszona, co do zasady, z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Odnosząc się do podniesionego przez Przewoźnika braku wpływu na rzetelność przekazywanych informacji, Sąd podziela pogląd organu, że to Przewoźnik jest podmiotem podejmującym decyzje o sposobie zbierania informacji [...], o sposobie weryfikacji zebranych informacji, a także o tym, aby zrezygnować z weryfikacji informacji. Podnoszone przez Przewoźnika zdarzające się błędy w przekazywanych informacjach [...], świadczą jedynie o tym, że przyjęta przez Przewoźnika organizacja zbierania i przekazywania informacji [...] nie gwarantuje ich prawdziwości. W nawiązaniu do zarzutu skargi , że przekazanie przez Skarżącą nieprawdziwej informacji [...]było jedynie omyłką pisarską , podkreślić należy, iż z treści art. 4 ust. 1 Dyrektywy Rady 2004/82/WE wynika, że państwa członkowskie nakładają sankcje na przewoźników lotniczych którzy, w wyniku błędu, nie przesłali danych bądź przesłali je niepełne lub fałszywe. Dyrektywa uzależnia możliwość nałożenia kary na przewoźnika lotniczego od okoliczności stwierdzenia, że przewoźnik lotniczy błędnie nie przekazał pełnych informacji, zaniedbując ciążące na nim obowiązki. Posłużenie się przez ustawodawcę europejskiego terminem "błędnie przekazał" wskazuje, że działanie przewoźnika lotniczego nie musi być umyślne. Zatem zarówno działanie umyślne, jak i nieumyślne podlegają sankcji w postaci kary pieniężnej. W związku z powyższym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia Przewoźnikowi kary za przesłanie informacji nieprawdziwej w sytuacji przesłania informacji dotyczącej pasażera tj. numeru paszportu, w którym zamiast oznaczenia cyfrowego zastosowano oznaczenie literowe. Sąd nie podziela więc stanowiska Przewoźnika, iż przekazana informacja [...] nie była informacją nieprawdziwą, lecz zawierającą jedynie oczywistą omyłkę pisarską. Dane przekazane przez Przewoźnika nie były prawdziwe, gdyż nie znajdywały odzwierciedlenia w dokumencie paszportowym, którym posługiwał się pasażer lotu. Przewoźnik w skardze wskazał również, że krótki czas pomiędzy zakończeniem odprawy biletowo-bagażowej a startem statku powietrznego wyklucza możliwość przeprowadzenia dokładnej weryfikacji przekazywanych informacji [...]. Powyższy argument także nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Przewoźnik ma wpływ na długość czasu pomiędzy zamknięcie odprawy, a rozpoczęciem lotu. Jeżeli Przewoźnik nie jest w stanie wywiązać się w tym czasie z obowiązków administracyjnych, to powinien podjąć odpowiednie działania zaradcze, które umożliwią jej wywiązanie się z istotnych obowiązków prawnych m.in. związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa lotu. Zdaniem Sądu nie można się również zgodzić, ze stwierdzeniem Przewoźnika, że nałożona kara pieniężna w wyniku przekazania informacji nieprawdziwej przez Przewoźnika stanowi w istocie daninę publiczną nakładaną na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zasadniczym argumentem, który podważa stanowisko w tym zakresie Przewoźnika jest funkcja, jaką pełni nałożona na Przewoźnika kara pieniężna. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - kary administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne i mają skłaniać ukaranego do przedsięwzięcia działań, mających na celu, w drodze własnej uwagi i starania, przeciwdziałanie sytuacjom stanowiącym hipotezę ukarania. Istotą sankcji administracyjnych jest bowiem profilaktyka i prewencja, inaczej niż w przypadku sankcji karnych, gdzie istotą sankcji jest represja (wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007, sygn. akt P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2 ). Sąd wskazuje, że daniny publiczne, do których odnosi się Skarżąca, zasadniczo różnią się od kar administracyjnych. Daniny publiczne to świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych i innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Ponadto należy zauważyć, że podstawową funkcją danin publicznych jest funkcja fiskalna, a nie funkcja prewencyjna. Błędny jest więc wniosek Przewoźnika, iż nałożona kara pieniężna w istocie staje się "specyficzną daniną publiczną". Sąd nie dopatrzył się naruszeń przez przepisów prawa przez organ administracji publicznej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.