VII SA/Wa 1836/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę skargę oddala Miejski Konserwator Zabytków we W., po rozpoznaniu wniosku zgłoszonego przez Wydział Architektury i Budownictwa UM W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] wraz z załączonym projektem, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) i porozumienia z dnia 17 listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem W., w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), działając ze stanowiska konserwatorskiego, odmówił uzgodnienia projektu budowlanego zespołu budynków wielorodzinnych 4-lokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z garażem podziemnym przy ul. [...] we W. (działka Nr [...],[...], obręb Z. i Nr [...],[...], obręb Z.) opracowanego przez mgr inż. arch. Ł. W., Firma [...] w lipcu 2008 r.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Z. we W., uchwalonym w dniu [...] czerwca 2004 r., Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 12 października 2004 r., Nr 193, poz. 3049). W planie wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej "B", w obrębie której znajduje się działka przy ul. [...], stąd też inwestycja wymaga uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków we W. Organ I instancji wskazał jako jeden z dowodów opracowanie "Osiedla mieszkaniowe W." – część tekstowa i graficzna – praca zbiorowa pod kierunkiem dr inż. arch. W. K. w 1988 r., wykonane na zlecenie Biura Studiów i Dokumentacji Zabytków we W. Wskazano, że we wnioskach konserwatorskich tego opracowania znalazły się m. in. postulaty aby: zachować willowy charakter osiedla Z.; nie wprowadzać wysokiej zabudowy; nie wtłaczać nowej zabudowy mieszkaniowej na tyły działek i nie rozdrabniać istniejących parcel. Podstawą do analizy merytorycznej była ponadto dokumentacja fotograficzna i karty adresowe znajdujące się w Archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przeprowadzono także szczegółowe rozpoznanie terenowe. Odnosząc się do uzgadnianego projektu, organ zauważył, że wypełnia on literalne zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się do tych zasad kształtowania budynków, które mogą być wyrażone w liczbach. W szczególności zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 w przypadku realizacji nowych obiektów wysokość zabudowy mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu nie może przekraczać 9 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu nie może przekraczać 15 m. Projektowane budynki mają odpowiednio: 8,64 m od poziomu terenu do gzymsu i 14,88 m wysokości. W § 9 ust. 1 pkt 9 wprowadza się maksymalną powierzchnię zabudowy działki – 30 % powierzchni działki – w przedmiotowej inwestycji projektuje się wprowadzenie zabudowy o powierzchni 493 m2, przy dopuszczalnej 502 m2. § 9 ust. 4 pkt 2 stanowi, że co najmniej 70 % zabudowy działki należy przeznaczyć na zieleń – w opiniowanym projekcie przewidziano 825 m – dokładnie tyle, ile nakazuje plan. Miejski Konserwator Zabytków we W. uznał, iż zastosowano się również do zapisu planu ograniczającego liczbę kondygnacji do dwóch (bez uwzględniania poddasza użytkowego) poprzez wykorzystanie definicji terminu "kondygnacja" i "antresola" zwartej w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowej formy projektu budowlanego. Nie zostały natomiast, w ocenie organu, spełnione niezwykle istotne warunki planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do poszanowania historycznego układu przestrzennego osiedla Z. Na poparcie tego twierdzenia wyjaśniono, że wprowadzono dwa zestawione ze sobą budynki w głębi działki, tworzące drugą linię zabudowy, w sprzeczności z historycznym planem osiedla i z zapisem planu (§ 6 ust. 2 pkt 1a), który stanowi aby zachować i wyeksponować elementy historycznego układu przestrzennego, tj. linie zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych oraz kompozycję zieleni, a ponadto z wytycznymi zawartymi w opracowaniu "Osiedla mieszkaniowe W.", zalecającymi nie wtłaczanie nowej zabudowy mieszkaniowej na tyły działek i nie rozdrabnianie istniejących parcel. Według organu, należy podkreślić, że nie może to być porównane z lokalizacją luźno rozrzuconych budynków w głębi rozległych działek, występujących w kilku przypadkach na osiedlu (przy ul. [...]) z racji odmiennych gabarytów, jak również z tego powodu, że tamte obiekty nie wyznaczają dodatkowej linii zabudowy. Według organu, projektowane budynki mają znacznie większą skalę, niż istniejąca zabudowa osiedla Z. Określenie ich przez autorów dokumentacji projektowej mianem budynków 2-kondygnacyjnych z poddaszem nie zmienia faktu, że wizualnie odbierane są jako obiekty 3-kondygnacyjne (poziom antresoli w płaszczyźnie elewacji w niczym nie odbiega od formalnie liczonych kondygnacji), a nawet 4-kondygnacyjne (biorąc pod uwagę rozbudowane poddasze, zaakcentowane dodatkowo wysokimi lukarnami i okapami). Podobne obiekty w obszarze historycznego układu przestrzennego osiedla Z. nie występują, zaś nieliczne budynki o znacznej kubaturze zostały opracowane w taki sposób, aby bryła była optycznie pomniejszona poprzez umiejętne zastosowanie środków formalnych (gzymsów, okładziny elewacji, tynku, układu stolarki, zestawienia z klatką schodową w wyodrębnionej bryle). Wysokie budynki przykryte stromymi dachami uzyskiwały doświetlenie poddasza przy użyciu małych, lekkich lukarn z niewielkimi okienkami lub "wolich oczek". Organ ocenił, że przedstawiona dokumentacja projektowa nie spełnia warunków określonych w § 6 ust. 2 pkt 1 c planu, który wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej. Podjęto, w ocenie organu, próbę rozbicia bryły planowanych do realizacji budynków, wyodrębniono parter, wprowadzono zróżnicowanie faktur i materiałów elewacyjnych, ale nie został osiągnięty cel, jakim było uzyskanie zabudowy dostosowanej do warunków urbanistycznych panujących na Osiedlu Z. – o charakterze willowym, w luźnym, rozproszonym układzie. Wobec tego, w o cenie organu realizacja inwestycji skutkowałaby zachwianiem proporcji w układzie przestrzennym osiedla, wprowadzeniem niepożądanej dominanty o mocnej, rozbudowanej formie – zarówno w przestrzeni ulicy, jak i szerzej przestrzeni osiedla, bowiem zastosowane w projekcie rozwiązania formalne i materiałowe podkreślają indywidualizm i nowoczesność budynków, wyróżniają je z przestrzeni pod względem kubatury i kolorystyki. Wprowadzono formę dachów, która nawiązuje do dachów występujących we W., ale na osiedlu Z. jest formą obcą, podobnie jak wydłużone w pionie lukarny, stolarka drzwiowa i okienna. Projekt przewiduje realizację zespołu budynków wielorodzinnych zbliżonych charakterem do nowoczesnych osiedli bloków apartamentowych. Nie została podjęta zatem nawet próba dostosowania budynków do kameralnego charakteru zespołu urbanistycznego, jakim jest osiedle Z., zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1d planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. złożył B. I., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uzgodnienie projektu budowlanego. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 12 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1f i w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1d uchwały z dnia 17 czerwca 2004 r., Nr XXIV/2064/04, Rady Miejskiej W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie. Naruszone zostały również przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 75 i 77 oraz 80 k.p.a. poprzez nie ustalenie przez organ I instancji, na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowego stanu faktycznego, gwarantującego dokonanie w sposób właściwy, tj. zgodny z zasadą praworządności subsumcji, w tym pominięcie przez organ I instancji istnienia dowodów bezpośrednich. Naruszono też art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zdaniem odwołującego obszar osiedla Z. nie jest zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków, wpisanym do rejestru zabytków, tylko podlega ochronie konserwatorskiej (w przeciwieństwie do osiedla Z.), które jest zabytkiem. Niektóre z budynków mieszkalnych znajdujących się na obszarze osiedla Z. są wpisane w gminnej ewidencji zabytków, lecz przedmiotowa nieruchomość gruntowa, którą obejmuje projekt budowlany nie jest wpisana w gminnej ewidencji zabytków, ani w rejestrze zabytków, co organ I instancji pominął. Podczas całego procesu projektowego, dokumentacja przechodziła transformacje, związane z jej dopasowaniem do postanowień, zarówno wydziału architektury jak i uwag konserwatora miejskiego. Dokumentacja, która jest przedmiotem niniejszego postępowania została przeprojektowana i ujęte w niej zostały wszystkie rzeczowe uwagi z poprzedniego postępowania administracyjnego. Projektowana inwestycja w całym zakresie opiera się na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i korektach, które wynikają z dbałości o charakter osiedla oraz jego estetykę, plan zaś dla obszaru Z., dopuszcza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i uzgodnił pozwolenie na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił znaczenie korekty projektu budowlanego, w którym zmianie uległa forma architektoniczna budynków oraz że inwestycja ta była już wcześniej przedmiotem postępowania, w którym organ ochrony zabytków odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę wg wcześniejszego projektu budowlanego. Przedłożony projekt budowlany został zmodyfikowany pod względem rozwiązań form architektonicznych tej inwestycji (zmiana bryły budynku i kształtowania geometrii dachów), tak więc przedmiotem niniejszego postępowania jest nowy projekt zespołu budynków wielorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej, przy ul. [...] we W. Organ II Instancji stwierdził, iż wnioskowana inwestycja w pełni odpowiada ustaleniom prawa miejscowego, zarówno sposobem zagospodarowania działki, jak i parametrami zabudowy. Ponadto nie narusza wymogów ochrony konserwatorskiej określonej w § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocenił, że koncepcja projektowa zakłada zabudowanie działek dwoma budynkami, w tym jednym – usytuowanym przy ul. [...] i drugim – w głębi parceli. Są to domy mieszkalne 4-lokalowe w zabudowie bliźniaczej, o symetrycznej kompozycji, rozbijającej bryłę na dwie kubatury. Spełniają one, w ocenie organu odwoławczego, wymóg określony dla terenu [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w § 13 ust. 1 pkt 1, który dotyczy podstawowego przeznaczenia terenu, bowiem odpowiada definicji zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, zawartej w § 2 ust. 2 pkt 1 ww. planu. Nadto, planowana inwestycja odpowiada także wszystkim ustaleniom w zakresie zasad projektowania nowych budynków na tym terenie. Posiada bowiem strome wielospadowe, mansardowe dachy, z lukarnami, pokryte dachówką cementową lub ceramiczną w kolorze czerwonym, natomiast rozdrobnienie bryły jest wyrazem dążenia do dostosowania tych budynków do kameralnego charakteru zespołu urbanistycznego osiedla Z. Liczba kondygnacji spełnia warunki zawarte w § 9 ust. 1 pkt 2 planu. Organ II instancji, nie dopatrzył się również aby przedmiotowa inwestycja naruszała warunki ochrony konserwatorskiej, zawarte w § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, planowana inwestycja wpisuje się bowiem w układ urbanistyczny osiedla Z. bez wpływu na jego wartość zabytkową. W tym zakresie uwagi konserwatorskie zawarte w opracowaniu naukowym arch. W. K. w 1988 r. przywołane przez organ I instancji nie mogły być podstawą ocen. Organ II instancji wskazał też, że w odniesieniu do innej podobnej inwestycji położonej w pobliżu organ I instancji uzgodnił jej warunki, dodał też, że organ ten mógł zgłosić stosowne uwagi i zastrzeżenia do projektu planu w toku procedury planistycznej, skoro zaś plan uchwalono w obowiązującej postaci, a inwestycja nie narusza jego ustaleń, to również z tej przyczyny nie ma podstaw do kwestionowania projektu. Skargę na powyższe postanowienie złożyła E. S., zarzucając naruszenia prawa materialnego - § 6 i § 9 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 17 czerwca 2004 r. poprzez błędną interpretację postanowień planu miejscowego i w konsekwencji uzgodnienia pozostającego w sprzeczności z nakazami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie ochrony konserwatorskiej zabytku. Naruszono też art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie w sprawie orzeczenia reformatoryjnego oraz przepisy postępowania (art. 7, 77 k.p.a.), w wyniku pobieżnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. Niesłusznie także, naruszając tym samym art. 4 ustawy o ochronie zabytków, Minister odmówił Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków we W. prawa do interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z punktu widzenia nakazanej przywołaną ustawą ochrony. Skarżąca podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zw. dalej ppsa), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie należy podkreślić, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dotyczące uzgodnienia pozwolenia na budowę, ma uznaniowy charakter. To zaś oznacza, iż uznanie to może być zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszające przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Podstawowym zadaniem konserwatora zabytków było dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja, pod względem wymagań konserwatorskich, może zostać zrealizowana na terenie poddanym w planie zagospodarowania przestrzennego ochronie konserwatorskiej. Ocena ta jest formułowana na podstawie urzędowej wiedzy organu, w ramach uznania administracyjnego, kształtowanego przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Wymienione przepisy nie definiują jednak kryteriów, według których następuje uzgodnienie Działanie organu oparte na tzw. uznaniu administracyjnym, poddane też jest regułom proceduralnym. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej i niedającej się usunąć sprzeczności z interesem publicznym. Sądowa kontrola tego typu orzeczenia, w tym przypadku postanowienia uznaniowego, sprowadza się przede wszystkim do zbadania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jego wydanie, procesu dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne wymaga też wskazania przez organ jakimi kieruje się kryteriami, sąd administracyjny nie ocenia zaś istoty i celowości rozstrzygnięcia, lecz prawidłowość zastosowania kryteriów, a także spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym, opartym na uznaniu administracyjnym. Sąd Wojewódzki dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego II instancji przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister Kultury dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował dlaczego zmienił decyzję organu I instancji i dokonał uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podstawowym kryterium oceny, jak zasadnie przyjął organ II instancji, są w tym przypadku ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zapisy dotyczące wymagań ochrony konserwatorskiej. Zasadna też była uwaga, że Wojewódzki Konserwator Zabytków, w procedurze planistycznej miał możliwość wypowiadania się co do zakresu i sposobów dotyczących zakresu ochrony konserwatorskiej W konsekwencji opierając się na wspomnianych kryteriach, wskazując jednocześnie, na brak podstaw do uwzględnienia wniosków płynących z opracowania naukowego, organ II instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. skorzystał z uprawnienia reformatoryjnego i uchylając postanowienie organu I instancji orzekł prezentując własną fachową ocenę wszystkich okoliczności sprawy. Jak zaś powiedziano wyżej, Sąd nie ma podstaw do kwestionowania meritum tego rozstrzygnięcia, gdyż stwierdza, że nie doszło do naruszenia przepisów procedury, przyjętych kryteriów oceny czy zasad prawidłowego toku rozumowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organ wyczerpująco wyjaśnił i ustalił stan faktyczny sprawy, zgromadził materiał dowodowy i przeprowadził właściwą jego ocenę, a zatem wypełnił nałożone na niego obowiązki w szczególności wynikające z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., tym samym ocena sformułowana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności. W konsekwencji nie można zarzucić, że naruszają prawo wnioski wyprowadzone przez organ w zaskarżonym postanowieniu, że planowana inwestycja wpisuje się w zastany stan zachowania układu urbanistycznego osiedla Z., bez wpływu na jego wartość zabytkową. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że zarzuty skarżącej nie mogły odnieść zamierzonego skutku bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa co skutkowało, w oparciu o art. 151 ppsa, oddaleniem skargi.