VII SA/Wa 1836/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Mirosław Montowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] z/s w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "Pb" po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia Inwestora [...] Sp. z o.o. [...]., z siedzibą w [...] przy ul. [...] (obecnie występująca pod firmą: [...] Sp. z o.o. [...]) z dnia 19 grudnia 2018 r., w sprawie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania parteru budynku biurowego przy ul. [...] - tj. usług administracji na usługi nieuciążliwe (gastronomia i handel) na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] - uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i umarzył postępowanie organu I instancji w całości, W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 grudnia 2018 r., do Urzędu [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynęło zgłoszenie Inwestora - [...] Sp. z o.o. [...], z siedzibą w [...] przy ul. [...] (obecnie występująca pod firmą: [...] Sp. z o.o. [...]) w sprawie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania parteru budynku biurowego przy ul. [...] - tj. usług administracji na usługi nieuciążliwe (gastronomia i handel) na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., Prezydent [...] wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia z dnia 19 grudnia 2018 r. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył Inwestor - [...] Sp. z o.o. [...] (poprzednio działająca pod firmą: [...] Sp. z o.o. [...]) reprezentowana przez r.pr. [...]. Pismem z dnia 13 lutego 2019 r., organ wojewódzki zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli, czy zmiana sposobu użytkowania ww. części obiektu budowlanego została już przeprowadzona przez Inwestora. Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał do organu odwoławczego poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu z dnia 15 marca 2019 r.  Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie łub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl natomiast art. 71 ust. 2 Pb zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa wart. 71 ust. 2 pkt 1-6 Pb. Jednocześnie ustawodawca w ust. 4 art. 71 Pb wskazał, iż zgłoszenia zmiany, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Wojewoda [...] wskazał więc, że inwestor zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania (niezależnie od tego czy wymaga to wykonania określonych robót budowlanych czy też nie) musi dokonać stosownego zgłoszenia. Inaczej bowiem, zgodnie z art. 71 ust. 7 Pb dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, tj. nie powoduje wszczęcia procedury, o której mowa w art. 71 Pb, a tym samym rozpoczęcia biegu terminów, zakreślonych w ustępie 4 powołanego przepisu. Stąd też dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przez inwestora po jej faktycznym przeprowadzeniu skutkuje samowolną zmianą sposobu użytkowania oznaczającą w konsekwencji, iż postępowanie w tym zakresie powinny prowadzić organy nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 71 a ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 203/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/G1 730/09). Organ odwoławczy stwierdził, że dla kategorycznego wykluczenia zaistnienia samowoli budowlanej w tym zakresie niezbędne jest uprzednie przesądzenie, iż wymaganego zgłoszenia dokonano przed zmianą sposobu użytkowania - co niewątpliwie wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych przez organ w toku (a zatem już po wszczęciu) postępowania administracyjnego. Podkreślono również, iż dyspozycja art. 71 Pb w ust. 3 oraz ust. 5 nadaje organowi administracji publicznej kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do objętego zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, który to sprzeciw oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej zmiany. Jednakże wśród wymienionych powyższym przepisem przesłanek wniesienia sprzeciwu, ustawodawca nie przewidział okoliczności naruszenia wymogu art. 71 ust 4 Pb czyli dokonania zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu co niewątpliwie stanowi bezpośrednią konsekwencję bezskuteczności prawnej wniosku zgłoszeniowego określonej w art. 71 ust. 7 Pb. Zatem w sytuacji dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem trybu wskazanego art. 71 ust. 4 Pb wniosek inwestora nie podlega ocenie organu na gruncie przepisów art. 71 ust. 2-6 Pb. Niemniej jednak wniosek taki pozostaje pismem procesowym strony w myśl art. 61 § 3 Kpa i jako taki powinien podlegać załatwieniu przez organ administracji publicznej. Wojewoda [...] wskazał, iż aprobuje wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 Pb), a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 Pb), zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt. II SA/Bk 726/07; podobnie wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt: II SA/Wr 575/07; wyrok NSA z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt: II OSK 1197/07). Organ dalej wskazał, że mając na uwadze tryb art. 105 Kpa regulujący obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego podkreślić należy, iż zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przechodząc do oceny przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] wskazał, iż zgłoszeniem z dnia 19 grudnia 2018 r., Skarżąca wystąpiła o zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania parteru budynku biurowego przy ul. [...] - tj. usług administracji na usługi nieuciążliwe (gastronomia i handel) na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Mając następnie na względzie załącznik do nadmienionego zgłoszenia Skarżąca w jego części opisowej jak i graficznej wskazała na objęcie zamiarem zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego tj. 8 lokali użytkowych usytuowanych na parterze ww. budynku biurowego. W dniu 4 stycznia 2019 r., pracownik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przeprowadził wizję lokalną na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] w wyniku której wykazano, iż w lokalach znajdujących się na parterze budynku biurowego przy tejże ulicy funkcjonują już lokale gastronomiczne oraz usługowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. potwierdził rozpoczęcie przez Skarżącą w 6 z 8 lokali zlokalizowanych na parterze budynku biurowego przy ul. [...] działalności gastronomicznej oraz handlowej. Organ odwoławczy uznał więc, że w zaistniałych więc okolicznościach Skarżąca złożyła zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania parteru z usług administracji na usługi nieuciążliwe (gastronomia i handel) po uprzednim wprowadzeniu zamierzonych zmian w obiekcie budowlanym zlokalizowanym przy ul. [...] na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Tym samym skoro Skarżąca wniosła przedmiotowe zgłoszenie w warunkach opisanych wart. 71 ust. 7 Pb, organ rozpatrujący sprawę nie miał możliwości jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Odpadła bowiem podstawa prawna prowadzenia postępowania w sprawie złożonego wniosku w trybie przepisów art. 71 Pb i ewentualnego rozstrzygnięcia zgodnie z powołanym przepisem co w kontekście wcześniejszych ustaleń czyniło jedynie zasadnym uznanie przez organ, iż w kontrolowanej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania zgłoszeniowego uzasadniająca jego umorzenie. Tak więc w okolicznościach niniejszej sprawy organ ją rozpoznający nie miał podstaw ani do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem doręczenie organowi zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych ani tym bardziej do wyrażenia sprzeciwu w formie decyzji w sytuacji gdy nie zachodziła żadna z przesłanek określonych w art. 71 ust. 3 oraz ust. 5 Pb. Z powyższych względów podjęcie przez Prezydenta [...] postępowania związanego z wydaniem zaskarżonej decyzji nie znajdowało zatem uzasadnienia w obowiązującym stanie formalnoprawnym. Organ podkreślił również, iż jeżeli dokonanie zgłoszenia z dnia 19 grudnia 2018 r., było nieskuteczne z uwagi na faktycznie już dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku i wobec tego nie rodziło ono po stronie organu obowiązku podejmowania czynności proceduralnych czy to w trybie art. 71 Pb czy też art. 30 ust. 5 Pb to argumenty Skarżącej o błędnym, przytoczeniu przez organ I instancji w sentencji skarżonej decyzji jako podstawy prawnej art. 30 ust. 5 jak też jej zarzuty o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 6 Kpa i § 3 Kpa należało uznać za pozostające poza sporem w sprawie wobec braku ich wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Skargę na tę decyzję złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowo- akcyjna z siedzibą w [...] (uprzednio działającej pod firmą: [...] Sp. z o.o. [...]. z siedzibą w [...]). Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie art. 136 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na udowodnienie twierdzenia zawartego przez Organ w uzasadnieniu Zaskarżonej Decyzji, że Spółka dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania parteru budynku przy ul. [...] po zmianie sposobu jego użytkowania (czego w toku postępowania organów i II instancji nie wykazano), względnie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie do ponownego rozpoznania decyzji organu I instancji w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; II. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego poprzez nieprzeprowadzenie przez Organ z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji: 1. czy zakres objętych zgłoszeniem Spółki zmian sposobu użytkowania uzasadniał obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa Budowlanego; 2. jaka była ostatnia legalnie wprowadzona w przedmiotowych lokalach funkcja użytkowa oraz czy zmianę sposobu użytkowania objętą zgłoszeniem można uznać za samowolną (tj. odbiegającą od ostatniej legalnie wprowadzonej funkcji użytkowej), a ponadto polegające na nieuwzględnieniu przez Organ wskazań raportu PINB z których wynika, że zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia; względnie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie do ponownego rozpoznania decyzji organu I instancji w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; III. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów odwołania Spółki wskazujących na brak uzasadnienia decyzji organu i instancji i nieuchylenie przez Organ na tej podstawie do ponownego rozpoznania decyzji organu I instancji; W oparciu o powyższe zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż organowi odwoławczemu nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na treść rozstrzygnięcia lub naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też okoliczności dających podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem badania przez Sąd była decyzja Wojewody [...] uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania i umarzająca postępowanie. Stanowisko organu odwoławczego w pełni podziela skład orzekający w sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie zostało zainicjowane zgłoszeniem z dnia 19 grudnia 2018 r., którym Skarżąca wystąpiła o zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania parteru budynku biurowego przy ul. [...] - tj. usług administracji na usługi nieuciążliwe (gastronomia i handel) na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Skarżąca wskazała na objęcie zamiarem zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego tj. 8 lokali użytkowych usytuowanych na parterze ww. budynku biurowego. Podkreślić więc należy, że sama Skarżąca określiła przedmiot postępowania. Dalej należy wskazać, że przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w rozdziale poświęconym zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie dają podstawy prawnej organowi architektoniczno-budowlanemu do wniesienia sprzeciwu z powodu zmiany sposobu użytkowania przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia (art. 71 ust. 5 Pb). Wobec tego niewątpliwie słusznym było stanowisko organu odwoławczego co do wadliwości decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Stanowisko takie uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji. Jednocześnie należało podzielić stanowisko Wojewody [...] w zakresie zasadności umorzenia postępowania. Nie jest w sprawie kwestionowane to, że do przynajmniej częściowej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego doszło przed upływem 30 dni od dokonania zgłoszenia takiego zamiaru lub po zgłoszeniu sprzeciwu a przed rozstrzygnięciem organu odwoławczego (protokół kontroli PINB Nr [...] z dnia 15 marca 2019 r.). Przy czym bez znaczenia pozostaje to czy doszło do tego legalnie jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia, jak twierdził pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie, czy też jako wynik samowoli. Faktem pozostaje to, że w momencie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji na skutek odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego doszło. Skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 ustawy P.b.), a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 P.b.), zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia. Przedstawione wyżej okoliczności czyniły zarzuty skargi oczywiście nieuzasadnionymi. Bez znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia pozostaje to jaki był ostatni legalny sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz czy zakres zmian związanych ze zmianą sposobu użytkowania uzasadniał dokonywanie zgłoszenia do organów architektoniczno-budowlanych. Przyjmując nawet, że planowany i dokonany zakres zmian w sposobie użytkowania obiektów budowlanych nie uzasadniał dokonywania zgłoszenia, wobec złożonego przez stronę skarżącą wniosku w tym zakresie uzasadnionym było umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie dokonanego zgłoszenia. Prawidłowość działań strony skarżącej związanych ze zmianą sposobu użytkowania, w tym kwestia ostatniego legalnego sposobu użytkowania obiektu jak też konieczność dokonywania zgłoszenia może być przedmiotem oceny w ewentualnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należało wziąć pod rozwagę, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.