VII SA/Wa 1837/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w części dotyczącej uregulowania zapisów w księdze wieczystej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Starosta P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zwrócił Burmistrzowi Miasta P. wniosek z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej uregulowania w księdze wieczystej KW nr [...] zapisu odnośnie działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta P., ze względu na właściwość sądu powszechnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Podał, iż Burmistrz Miasta P. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zwrócił się m.in. o ujawnienie w księdze wieczystej KW nr [...] działki nr [...] według mapy znajdującej się w aktach tej księgi wieczystej, stanowiącej część ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona w obrębie [...] miasta P. Organ stwierdził, że działka nr [...] objęta księgą wieczystą KW nr [...] obejmuje tylko części pasa drogi (ul. [...]), a księga wieczysta KW nr [...] obejmuje tylko pas drogi wywłaszczony na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] oraz orzeczenia dodatkowego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...], a także orzeczeń o sprostowaniu omyłki Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1955 r., z dnia [...] stycznia 1956 r., z dnia [...] kwietnia 1956 r. Jak wynika z analizy dokumentów, pozostałą część tej drogi: - wywłaszczono na podstawie orzeczeń o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...], które nie mają klauzuli stwierdzającej ich ostateczność (11 decyzji), - zgodnie z treścią aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] zawartego dnia [...] stycznia 1969 r. Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w P. nabył nieruchomość o powierzchni 19 a 30 m² położoną w P., pod warunkiem, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nie wykona prawa pierwokupu tej nieruchomości, - wywłaszczono na podstawie orzeczeń o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1964 r. nr [...] (5 decyzji). Organ zauważył, iż nie odnaleziono dodatkowego orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu od S. P., jak również nie odnaleziono tytułu własności na grunt Skarbu Państwa wchodzący w skład wywłaszczanej nieruchomości. Dodał, że żadne z orzeczeń o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nie ma klauzuli stwierdzającej ostateczność. Starosta wskazał, iż grunt wywłaszczony ww. orzeczeniami jest własnością osób fizycznych i w Sądzie Rejonowym w P. prowadzone są dla niego odrębne księgi wieczyste. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W przypadku niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, osoba której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Starosta wskazał, iż zapis w ewidencji gruntów stanowi odzwierciedlenie stanu prawnego uwidocznionego w księdze wieczystej, natomiast w przypadku gdy nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą likwidacja ewentualnych rozbieżności między zapisami w księdze wieczystej a stanem faktycznym lub prawnym może być dokonana jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ponadto, rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera dane wynikające z tytułu własności, a ponieważ ma charakter deklaratoryjny, nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, lecz jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Organ wyjaśnił, że w celu ustalenia prawidłowego zapisu w księgach wieczystych należy zwrócić się do Sądu Rejonowego w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ odniósł się na wstępie do podniesionego w zażaleniu zarzutu jego niewłaściwości w sprawie jako organu odwoławczego. Podał, iż zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, natomiast art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w zażaleniu, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest, stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał, iż norma ta stanowi, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej oraz że jest to przepis szczególny, dotyczący spraw objętych ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne, a żaden z przepisów tej ustawy nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania, mogą mieć do niego zastosowanie wyłącznie zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym domniemanie właściwości kolegium jako organu odwoławczego. Organ drugiej instancji stwierdził, że postanowienie to zostało wydane zgodnie z prawem. Zauważył, iż art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty i polega m.in. na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Oznacza to, że starosta jako organ pierwszej instancji w sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe, zmieniające się w czasie operatu, natomiast ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych. Organ podkreślił, iż przez żądanie wprowadzenia w ewidencji zmian nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może zaś takiego prawa ustanowić, ani wyinterpretować. Zdaniem organu, jeśli skarżący chce doprowadzić do zmian w ewidencji gruntów, powinien najpierw doprowadzić do zmian w księdze wieczystej, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Z tego względu, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. uznało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 66 § 3 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina P. Skarżący wskazał, iż w dniu 18 kwietnia 2008 r. zwrócił się do Starosty P. o usunięcie ujawnionych przez geodetę niezgodności w zapisach ewidencji gruntów oraz treści ksiąg wieczystych Kw Nr [...] dotyczących działek [...] w obrębie [...] miasta P. i jednoznacznie poinformował, że ujawniona w księdze wieczystej Kw Nr [...] działka [...] według mapy znajdującej się w aktach tej księgi stanowi część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]. Wskazał, iż organ prowadzący ewidencję gruntów w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. potwierdził konieczność uregulowania zapisów we wszystkich ww. księgach, gdyż grunt zajęty pod ul. [...] posiada różne tytuły własności i w związku z tym należy wystąpić do Sądu Rejonowego w P. Skarżący stwierdził, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem podanym w ustawie, starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w szczególności składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej, a zatem w niniejszym przypadku do Starosty należy złożenie wniosku w Sądzie Rejonowym w P. w Wydziale Ksiąg Wieczystych. Jeśli zaś Starosta nie wyraża woli złożenia do sądu wniosku o zmianę wpisu w księdze wieczystej KW Nr [...], winien jako organ prowadzący ewidencję gruntów doprowadzić jej zapisy do zgodności z zapisami ujawnionymi w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) znajdują się przepisy wskazujące, jak organ prowadzący ewidencję gruntów powinien postąpić, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów nie są wiarygodne, stosownie do § 37 w związku z § 35 i 36 rozporządzenia. W ocenie skarżącego, powołanie przez Starostę art. 66 § 3 k.p.a. jako podstawy postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. było bezpodstawne. Ponadto, zdaniem skarżącego organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy w drugiej instancji jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., iż organem odwoławczym w sprawach dotyczących podziałów nieruchomości jest samorządowe kolegium odwoławcze, jednocześnie jednak wskazał, że sprawa objęta niniejszą skargą dotyczy doprowadzenia zapisów ewidencji gruntów do zgodności z zapisami ujawnionymi w księdze wieczystej. Dodał, że nie zachodzi potrzeba uzgadniania treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż dokumenty potwierdzają tytuł prawny do gruntów objętych księgą wieczystą, problem zaś istnieje jedynie w zapisach ewidencji gruntów, które winny zostać zaktualizowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Przepis art. 61 § 1 kpa przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęcie postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Z postanowień art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 oraz art. 14 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. W przypadku gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, Lex nr 266429). Tymczasem Starosta P. z naruszeniem powyższych zasad i pomimo upływu ponad dwóch lat od daty złożenia wniosku przez Burmistrza Miasta P., nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie żądania wniosku uznając, iż odnośnie działki nr [...] położonej w obrębie miasta P., stanowi on domaganie się uzgodnienia treści Księgi Wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, co wyczerpuje dyspozycję art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). W takim przypadku uzasadniony byłby wniosek organu o wyłącznej kompetencji sądu powszechnego do rozpoznania tego żądania, co z kolei uzasadniałoby zastosowanie art. 66 § 3 kpa. Jednak z treści zażalenia oraz uzasadnienia skargi można powziąć uzasadnione wątpliwości, potwierdzone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011r., iż przedmiotem wniosku Burmistrza Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008r. było żądanie doprowadzenia zapisów ewidencji gruntów do zgodności z treścią Księgi Wieczystej nr [...], co uzasadniałoby kompetencję Starosty do jego rozpoznania. Zakładając, iż intencja wnioskodawcy był wniosek dotyczący prowadzenia przez Starostę ewidencji gruntów, należy podkreślić, iż kwestię prowadzenia ewidencji regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art 20 ust.1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości. Możność wpisania danego prawa do ewidencji uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia dokumentami, o których mowa w §12 ust.1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1)wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 Przy czym organ winien mieć na uwadze, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust.1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374). Wynika stąd, iż organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich. Należy podkreślić, za Naczelnym Sądem Administracyjnym( wyrok gruntów dnia 20 sierpnia 1998r., II SA 766/98), że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Mając powyższe na uwadze, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w drodze postępowania wyjaśniającego wyjaśni, jaki jest przedmiot i zakres żądania co pozwoli mu na jednoznaczne ustalenie kompetencji Sądu powszechnego lub organu prowadzącego ewidencje gruntów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku właściwości samorządowego kolegium odwoławczego jako organu II instancji w sprawie niniejszej, Sąd całkowicie podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, natomiast art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Tym samym zarzut sformułowany w skardze w tym przedmiocie należy uznać za chybiony. Z tych wszystkich względów uznając ,iż organy naruszyły art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy , Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II opierając na treści art. 152 przywołanej ustawy.