VII SA/Wa 1838/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia pod względem konserwatorskim robót budowlanych oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...]czerwca 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia K. K. i J. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]stycznia 2016 r. znak [...], uzgadniające pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...]w miejscowości H.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że sprawa uzgodnienia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego w H. była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność udokumentowania przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kompetencji organu konserwatorskiego do wypowiadania się w niniejszej sprawie, a także na konieczność przeprowadzenia analizy wpływu projektowanych prac na zachowane wartości zabytkowe założenia dworsko-ogrodowego w H. oraz oceny zgodności planowanych działań z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy L. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] uzgodnił pozwolenie na realizację powyższych działań. Na ww. postanowienie zażalenie wnieśli K. K. i J. K.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając zażalenie wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków decyzje o: ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a także pozwolenia na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (w formie wymaganej przepisami prawa) - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Minister wskazał, że dla gminy Józefów nie została dotychczas utworzona gminna ewidencja zabytków w rozumieniu aktualnych przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, jednocześnie założenie dworsko-ogrodowe w H., którego część stanowi budynek będący przedmiotem postępowania, figuruje w powyższym wykazie zabytków. Organ zwrócił uwagę, że w materiale dowodowym znajduje się kopia pisma L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. [...], przekazującego Burmistrzowi Miasta i Gminy J. powyższy wykaz, zawierający listę kart ewidencyjnych zabytków z terenu gminy, na której pod pozycją "H." zamieszczono jeden obiekt pn. "[...]". Z wyjaśnień zawartych w piśmie organu pierwszej instancji z dnia [...]kwietnia 2016 r. sygn. [...] wynika, iż jedyną kartą ewidencyjną dla miejscowości H. znajdującą się w zasobach tego organu jest dokumentacja dotycząca założenia dworsko-ogrodowego w H.. Zdaniem Ministra należy zatem przyjąć, iż zabytkiem ujętym w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 i 8 powyższej ustawy nowelizującej, jest założenie dworsko-ogrodowe w H., w obrębie którego występują następujące budynki o wartościach zabytkowych: dwór, budynki gospodarcze, piwnice, obora, spichlerz, stodoła, dawna stajnia, dawna kuźnia, ruiny czworaku. Minister podniósł, że początki powyższego zabytku obszarowego sięgają prawdopodobnie lat 20. XVIII w. W swej pierwotnej postaci założenie to miało osiową kompozycję składającą się z prostokątnego ogrodu otoczonego alejami, szpalerami drzew i drogami, dworu stojącego na głównej osi, dziedzińca reprezentacyjnego oraz podwórza otoczonego z trzech stron budynkami gospodarczymi. W II połowie XIX w. kompleks został rozbudowany, z zachowaniem osiowości. Powiększono dziedziniec gospodarczy, przy którym wzniesiono nowe budynki, zbudowano czworaki. Zmieniono kształt dziedzińca reprezentacyjnego, przebudowano dwór, posadzono nowe drzewa owocowe w części ogrodowej. Po II wojnie światowej rozebrano część zabudowań gospodarczych, zlikwidowano podjazd, sad, drogę północno-zachodnią, usunięto znaczną ilość dawnych drzew, wzniesiono nowe budynki we wschodniej części założenia. Organ wskazał, że pomimo późniejszych przekształceń XIX-wieczna kompozycja założenia w H. jest dość dobrze zachowana, czytelne są granice ogrodu, istnieje w dalszym ciągu drewniany dwór, teren po podjeździe z piwnicą oraz dziedziniec gospodarczy (w części zaorany), przy którym zlokalizowane są: dawna obora, spichlerz, stodoła, kurnik, dawna stajnia. Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania dotyczy jednego z historycznych zabudowań dziedzińca gospodarczego, tj. dawnej obory. Istniejący budynek gospodarczy w większości położony jest na sąsiedniej działce nr [...] oraz częściowo na należącej do inwestorów działce nr [...] w H.. Zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia, wykonanym w sierpniu 2013 r., projektem budowlanym autorstwa T. K. i mgr. inż. J. P., inwestor przewiduje rozbudowę powyższego obiektu od strony południowo-zachodniej o kubaturę o długości 20 m i szerokości 10 m. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż planowane prace są dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Wskazał, że budynek dawnej obory znajduje się w stanie ruiny, pozbawiony jest dachu, stolarki otworowej, porośnięty samosiewami. Realizacja projektowanego przedsięwzięcia umożliwi zagospodarowanie części powyższego historycznego obiektu. Forma dobudowanej części będzie dostosowana do bryły i gabarytów istniejącej dawnej obory, nie stanowiąc dominanty nad obiektem historycznym. Inwestycja ta nie wprowadzi dysharmonii w układzie kompozycyjnym założenia dworsko-ogrodowego w Hamerni. Osiowość kompozycji kompleksu pozostanie nadal czytelna. Nie zostaną także zdegradowane walory widokowe przedmiotowego zabytku obszarowego. Ponadto zdaniem organu wnioskowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z zapisami obowiązującego na terenie planowanych działań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta J., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w J. nr [...]z dnia [...]marca 2004 r. Obszar inwestycji leży w obrębie oznaczonej w powyższym planie jednostki terenowej MR. Zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 1 ww. aktu, istniejąca zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa i usługowa może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania. Minister wskazał, iż w miejscowym planie wprowadzono strefę ochrony konserwatorskiej - B układu przestrzennego założenia i widokowej, obejmującą pozostałości założenia dworsko-ogrodowego w H.. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 ww. planu, w obrębie tego terenu (obowiązującego na obszarze planowanej inwestycji) nie należy lokalizować nowej zabudowy, ani też dokonywać wysokich i gęstych nasadzeń mogących zasłonić obiekt. Jak podkreślił organ, powyższe oznacza zakaz realizacji nowej zabudowy, nie zaś zakaz rozbudowy obiektów istniejących, czego potwierdzenie stanowi zapis § 32 ust. 1 pkt 1 powyższego aktu. Minister wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta J. wprowadza w § 7 ust. 4 zakaz obudowywania obiektów historycznych budynkami gospodarczymi, dysharmonizującymi, jednak zapis ten odnosi się do zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu ww. planu, do których nie należy dawna obora w założeniu dworsko-ogrodowym w H.. Ponadto organ zaznaczył, że pozostałe argumenty podniesione w zażaleniu nie dotyczą spraw natury konserwatorskiej, organ ochrony zabytków nie ma zatem kompetencji do oceny trafności tych zarzutów. Wskazał też, że K. K. i J. K. mają możliwość przedłożenia powyższych argumentów organowi administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącemu postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego w H.. Na marginesie Minister wskazał, iż z wyjaśnień zawartych w piśmie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]maja 2016 r. wynika, że organ ten nie wydawał pozwolenia na podział nieruchomości należących do założenia dworsko-ogrodowego w H., zaś w opinii z dnia [...]września 1994 r., wydanej na wniosek Urzędu Rejonowego w B., wyraził stanowisko, iż zespół folwarczny w H. winien zachować charakter rolniczy i posiadać jednego zarządcę. K. K. i J. K. złożyli skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, z uwagi na rażące naruszenie prawa. W treści skargi wskazali, że w piśmie [...] Delegatura Z. do Burmistrza J. z dnia 2 grudnia 2010 r., dotyczącym przekazania wykazu kart zabytków do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, brak jest założenia dworsko-ogrodowego w H., dla miejscowości H. widnieje tam tylko "[...]". Znajduje to potwierdzenie w § 32 pkt 6 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J.. Skarżący podnieśli, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy, który położony jest na działce nr [...], śladowa tylko jego część (3 %) znajduje się na działce nr [...], wskutek rażącego naruszenia prawa przy dokonaniu podziału działki nr [...], na której położone jest zabytkowe założenie dworsko-ogrodowe w H.. Zdaniem skarżących Starosta B. z urzędu winien doprowadzić do wyprostowania błędów, nieodzownej korekty współrzędnych punktów granicznych i właściwie wyznaczyć w terenie działkę nr [...] o powierzchni 1,47 ha (a nie 14143 m2) i działkę nr [...] o powierzchni 0,54 ha (a nie 5776 m2), co wyeliminowałoby rozdzielenie zabytkowego budynku. K. K. i J. K. zarzucili, że skarżone postanowienie uzgadnia projekt zagospodarowania terenu, który nie zawiera układu komunikacyjnego dla działki nr [...] i innych nieruchomości - bardzo istotnego elementu, wymaganego przez art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowienie rażąco narusza również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zezwalając na przybudówkę, co na trwałe pozbawia dogodnej obsługi komunikacyjnej samodzielnego, zabytkowego budynku, należącego do historycznego założenia dworsko-ogrodowego w H.. Wskazali ponadto, że zaskarżone postanowienie jest rażąco sprzeczne z ustaleniami dokumentacji założenia dworsko-ogrodowego w H., opracowanej w 1989 r. przez E. B. – K., w której wskazano, że: "w obrębie terenów chronionych nie należy lokalizować nowej zabudowy", "renowacja założenia powinna polegać na zabezpieczeniu i odremontowaniu zabytkowych budynków". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]czerwca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r., którym organ – działając na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego - uzgodnił pod względem konserwatorskim roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr [...], zlokalizowanego na obszarze założenia dworsko-ogrodowego w miejscowości H. gmina J., w oparciu o dołączony do wniosku projekt budowlany, opracowany przez T. K. i J. P.. Zgodnie z powołanym art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten obecne brzmienie uzyskał z chwilą wejścia w życie - z dniem 5 czerwca 2010 r. - ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 75 poz. 474). Na podstawie przepisu przejściowego zawartego w art. 8 ust. 3 ww. ustawy, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ww. ustawy zmieniającej. Budynek gospodarczy objęty zamierzeniem inwestycyjnym P. D. to budynek dawnej obory, murowany z kamienia, zlokalizowany w zachodniej części założenia dworsko-ogrodowego w H.. Dla gminy Józefów nie została utworzona gminna ewidencja zabytków w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Założenie dworsko-ogrodowe w H. figuruje natomiast w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r., przekazanym Burmistrzowi Miasta i Gminy J. przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia [...]grudnia 2010 r. znak [...], zawierającym wykaz kart zabytków przewidzianych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Planowana inwestycja wymagała zatem, przed wydaniem pozwolenia na budowę, jego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Budynek dawnej obory stanowiący część założenia dworsko-ogrodowego w H. w większości położony jest na działce nr [...]należącej do K. i J. K., a tylko w niewielkiej części na działce nr [...]stanowiącej własność P.D.. Jak wynika z akt sprawy, obiekt ten znajduje się w stanie ruiny, pozbawiony jest pokrycia dachowego, stolarki okiennej i drzwiowej, porośnięty jest samosiewami i posadzonymi drzewami owocowymi, ściany posiadają widoczne duże ubytki i spękania. Planowane przez P. D. roboty budowlane, które były przedmiotem uzgodnienia, polegają na rozbudowie budynku o długości 20 m i szerokości 10 m, od strony południowo-zachodniej. Organy obu instancji uznały, że przedsięwzięcie to jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim i wyczerpująco wyjaśniły swoje stanowisko. Zwróciły uwagę, że realizacja planowanej inwestycji umożliwi zagospodarowanie (w części należącej do P. D.) zniszczonego i popadającego w ruinę nieużytkowanego obiektu, a przy tym, jak zauważył organ I instancji, umożliwi właścicielom w przyszłości podjęcie działań w celu odtworzenia pierwotnego układu założenia dworsko-ogrodowego w H. z częścią reprezentacyjną i gospodarczą. Organy stwierdziły, że forma projektowanej części, dostosowana do bryły i gabarytów budynku dawnej obory, nie będzie stanowić dominanty nad obiektem historycznym i nie wprowadzi dysharmonii w historycznym układzie kompozycyjnym założenia dworsko-ogrodowego. Osiowość kompozycji nie utraci czytelności. Zdaniem organów realizacja planowanego zamierzenia nie wpłynie ujemnie na walory widokowe całego założenia i na zabytkowy układ kompozycyjny założenia parkowo-ogrodowego. Z tych przyczyn organy uznały, że brak jest przeszkód do uzgodnienia inwestycji pod względem konserwatorskim, a zaprezentowana argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu. Sąd podziela też stanowisko organów, że inwestycja nie stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta J., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. L. z 2004 r. nr [...]poz. [...]z późn. zm.). Obszar inwestycji położony jest na terenie oznaczonym w planie symbolem MR, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę zagrodową, dla którego w § 32 ust. 1 pkt 1 planu przewidziano, że istniejąca zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa i usługowa może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta J. wprowadzono strefę ochrony konserwatorskiej - B układu przestrzennego założenia i widokowej, obejmującą pozostałości założenia dworsko-ogrodowego w H.i. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 ww. planu, w obrębie tego terenu nie należy lokalizować nowej zabudowy, ani też dokonywać wysokich i gęstych nasadzeń mogących zasłonić obiekt. Podkreślenia wobec tego wymaga, że planowane przedsięwzięcie nie dotyczyło realizacji nowego obiektu, lecz rozbudowy już istniejącego budynku gospodarczego, powyższy zapis nie stanowi więc przeszkody dla jego realizacji. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyczerpująco wykazał, że inwestycja polegająca na rozbudowie budynku dawnej obory nie będzie miała niekorzystnego wpływu na zachowane walory zabytkowe założenia dworsko-ogrodowego w H. i jest dopuszczalna z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, a przy tym nie wykazuje sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wydając postanowienie nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa i w sposób spełniający wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że akcentowana przez skarżących kwestia nieprawidłowości przy dokonywaniu podziału działki nr [...]w H., na której znajduje się założenie dworsko-ogrodowe, nie mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu mającym za przedmiot uzgodnienie pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego i nie mogła mieć wpływu na wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie. Również zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zagadnienia takie wykraczają poza kompetencje organów ochrony zabytków i zakres postępowania objętego zaskarżonym postanowieniem i podlegają ocenie na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, iż zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.