VII SA/Wa 1839/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Asesor WSA Dariusz Turek, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. kwotę 805 zł (osiemset pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. W. w W. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt postępowania administracyjnego sprawy wynika, iż [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła w dniu 18 listopada 2005 r. wniosek o pozwolenie na budowę wspomnianej wyżej inwestycji, w związku z czym decyzją z dnia [...] Prezydent [...] zezwolił wnioskodawczyni na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. W. w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego. W dniu 19 stycznia 2007 r. do Prezydenta [...] wpłynęło odwołanie od ww. decyzji A. P., w którym odwołujący się zawarł wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji w taki sposób, aby z inwestycji wyłączony został obszar, na którym znajduje się pawilon handlowy będący jego własnością, usytuowany na gruncie wydzierżawionym od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Zarzucił także brak informowania go o toku postępowania, jego przebiegu i podejmowanych czynnościach przez co nie miał możliwości zajęcia stanowiska w sprawie obrony swoich praw i uzasadnionych interesów, zaś kopię decyzji otrzymał dopiero w dniu 10 stycznia 2007 r. w siedzibie Biura [...]. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] zwrócił uwagę na konieczność ustalenia w pierwszej kolejności legitymacji procesowej A. P. do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Odnosząc się do tego problemu uznał, że nie można wykluczyć, iż odwołujący się, będący właścicielem pawilonu handlowego usytuowanego na terenie planowanej inwestycji, może mieć interes prawny w tym postępowaniu. Zdaniem Wojewody [...] wynika to z odpisu aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] umowy kupna sprzedaży kiosku przy ul. G., wybudowanego za zgodą [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Organ podniósł, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Prezydent [...] nie określił – stosownie do treści art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego - terminu rozbiórki istniejących na terenie inwestycji obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, jak również nie rozważył czy rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sporu powstałego pomiędzy dzierżawcą terenu, a jego właścicielem nie stanowi zagadnienia wstępnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda [...] podkreślił także, iż w postanowieniu Prezydenta [...] z dnia [...] nałożono na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową m.in. obowiązek rozwiązania kwestii istniejących na nieruchomości obiektów budowlanych, który nie został wykonany przez inwestora. W konkluzji organ II instancji podniósł, iż decyzja Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nie odpowiada wymogom określonym w art. 7, 10 oraz 77 kpa, a w konsekwencji konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zwrócił również uwagę na niewykonanie – pomimo monitu – przez Prezydenta [...] obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie interesu prawnego A. P., nałożonego przez Wojewodę [...] w wydanym w oparciu o art. 136 kpa postanowieniu z dnia [...]. Powyższa decyzja Wojewody [...] została zaskarżona przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 kpa, polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] nie stała się ostateczna, a także przepisu art. 134 kpa poprzez niestwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania wniesionego przez A. P., art. 138 kpa poprzez zastosowanie trybu odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oraz art. 145 kpa poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, iż uchylona przez Wojewodę [...] decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stała się ostateczna w dniu [...], co zostało stwierdzone urzędową pieczątką na ostatniej stronie tej decyzji w dniu 7 lipca 2006 r. Wskazał także, iż w związku z przedmiotową inwestycją budowlaną i koniecznością wyburzenia istniejących na terenie objętym budową naniesień w postaci pawilonów inwestor pismem z dnia 27 września 2005 r. otrzymanym przez A. P. w dniu 29 września 2005 r. wypowiedział umowę dzierżawy terenu, na którym stoi pawilon dzierżawcy ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2005 r. W rezultacie na dzień wydania przez Prezydenta [...] decyzji udzielającej pozwolenia na budowę A. P. nie był już dzierżawcą gruntu pod pawilonem. Skarżąca Spółdzielnia zwróciła uwagę na wynikającą z treści art. 16 kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, których wzruszenie może nastąpić wyłącznie w drodze nadzwyczajnych środków ustawowych, a nie zwykłego środka zaskarżenia, co potwierdza cytowane przez Spółdzielnię orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 16 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się – o ile przepisy szczególne nie przewidują innych terminów - w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 i 3 kpa). Nie ulega wątpliwości, że upływ terminu do wniesienia odwołania powoduje, że decyzja administracyjna uzyskuje przymiot ostateczności, z czym wiąże się wyrażona w cytowanym wyżej art. 16 kpa cecha trwałości decyzji w obiegu prawnym. Decyzja ostateczna może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego wyłącznie w tzw. trybach nadzwyczajnych np. w drodze stwierdzenia nieważności, których prowadzenie jednakże obwarowane jest odrębnymi i zaostrzonymi przesłankami. Wzruszenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 138 kpa w zwykłym postępowaniu odwoławczym stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, gdyż prowadzi do nieuprawnionej eliminacji decyzji ostatecznej i naruszenia wspomnianej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Należy podkreślić, że w rozstrzyganej sprawie decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. W. w W. stała się ostateczna w dniu [...], co – jak wynika z akt postępowania administracyjnego - zostało stwierdzone urzędową pieczątką na ostatniej stronie tej decyzji w dniu 7 lipca 2006 r. Tymczasem odwołanie od tej decyzji A. P., datowane na dzień 11 stycznia 2007 r. wpłynęło do Prezydenta [...] dopiero w dniu w 19 stycznia 2007 r. Odwołujący się sam jednoznacznie wskazał, iż nie brał udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, zaś kopię decyzji otrzymał dopiero w dniu 10 stycznia 2007 r. w siedzibie Biura [...]. Z przedstawionych okoliczności wynika bezspornie, że odwołanie A. P. zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia i – w konsekwencji – uzyskaniu przez zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] przymiotu ostateczności. Dodatkowo, trudno jest uznać otrzymanie kopii wspomnianej decyzji organu pierwszej instancji za tożsame ze skutecznym jej doręczeniem stronie postępowania w myśl odpowiednich przepisów postępowania administracyjnego. W rezultacie odwołanie A. P. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] było niedopuszczalne i nie mogło być skutecznie wniesione i rozpatrzone przez organ odwoławczy. Wojewoda [...] rozpatrując to odwołanie w sposób rażący naruszył art. 138 kpa, zaś eliminując decyzję organu pierwszej instancji z obrotu prawnego rażąco naruszył zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jeżeli – jak słusznie podnosi Skarżąca – A. P. wykaże, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] to takie twierdzenia zawarte we wniosku mogą stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dopiero na etapie wstępnej analizy wniosku o wznowienie postępowania organ może dokonać oceny innych przesłanek m.in. interesu prawnego wnioskodawcy. Niedopuszczalność działania organu administracji publicznej polegającego na rozpoznaniu odwołania od ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji nie tylko nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów prawa ale także była wielokrotnie akcentowana w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sądy wielokrotnie podkreślały, iż w sytuacji, gdy podmiot nie brał udziału w postępowaniu, a nie zostało wniesione odwołanie przez inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu - podmiot ten nie ma prawa wniesienia odwołania, lecz przysługuje mu prawo żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 1998 r. sygn. akt I SA 519/98, publ. LEX nr 45122). Dodatkowo podnieść należy, iż rażącym naruszeniem prawa jest także rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. Takie działanie stanowi bowiem weryfikację w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z zasady stabilności w myśl art. 16 § 1 kpa. Reasumując Sąd podzielił w całości zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów art. 138 kpa i art. 16 kpa, przy czym w ocenie Sądu to naruszenie ma charakter rażący, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i uzasadnia zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie należy zwrócić organowi uwagę, że uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nie tylko naruszyło zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z treści art. 16 kpa, ale także doprowadziło do sytuacji, w której sprawa spornej inwestycji tj. budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. W. w W. wróciła do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wszczęte i są prowadzone. Biorąc pod uwagę powyższe zaznaczenia wymaga, że w takim przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą już prowadzić postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu, który już jest realizowany, gdyż staje się ono bezprzedmiotowe, natomiast sprawa legalności prowadzonych robót budowlanych przechodzi do właściwości organów nadzoru budowlanego. Dlatego w ocenie Sądu również przytoczony problem świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji i konieczności jej eliminacji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 132 oraz na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.