VII SA/Wa 1839/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. i L. S. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skarg na działalność Wójta Gminy J. postanawia: odrzucić skargę. M. S. i L. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skarg na działalność Wójta Gminy J. Skarżący zaskarżyli tę uchwałę w całości tj.: - co do błędnego uznania umowy dzierżawy z dnia [...].06.2004 r. zawartej z L. S. na czas nieokreślony za skutecznie rozwiązaną, czego nie potwierdzają dowody, a Wójt nie posiada ważnego dokumentu potwierdzającego fakt jej wypowiedzenia czy skutecznego rozwiązania, - co do błędnego uznania, że skarżący kierują pod adresem Wójta bezpodstawne i nieuzasadnione zarzuty, gdy tymczasem to w Gminie znalazł się dokument z podrobionym podpisem skarżącego L. S. i to akurat na piśmie o treści wskazującej na wolę rozwiązania umowy dzierżawy z dnia [...].06.2004 r., co do której istnieje spór co do jej obowiązywania, a skarżący złożył zawiadomienie do organów ścigania o podrobieniu jego podpisu na dokumencie z dnia 3.01.2018 r. - co do błędnego uznania, że żądanie rekompensaty za pawilon handlowy usytuowany przy ul.[...] w J. jest nieuzasadnione, gdy tymczasem z dokumentów wynika, że jest ona własnością skarżących, jego przeniesienie nie jest możliwe, dlatego zasadnym jest zrekompensowanie skarżącym przez Gminę jego wartości oraz innych związanych z tym roszczeń - co do błędnego uznania, że uzyskanie decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] (znak [...]) o pozwoleniu na budowę budynku Urzędu Gminy wraz z infrastrukturą techniczną oraz naziemnym zbiornikiem na gaz płynny o poj. 6700 3 na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] na rzecz Gminy J. odbyło się zgodnie z procesem budowlanym, gdy tymczasem skarżący celowo nie zostali wskazani jako strona postępowania, pominięci w tym postępowaniu, aby nie kwestionowali wjazdu na parking realizowanej inwestycji, który został! zaprojektowany i przebiega w miejscu położenia obiektu handlowego skarżących przy ul. [...] Wobec powyższego skarżący wnieśli o zmianę bądź uchylenie zaskarżonej uchwały i uznanie zasadności wniesionych skarg na działania Wójta Gminy J.. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż w dniu [...] lipca 2021 r. do Rady Gminy . wpłynęła skarga na uchwałę nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy J., skierowana przez M. S. oraz L. S.. Odnosząc się do zarzutu nr 1, dotyczącego umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2004 r., zastąpionej następnie przez umowę z dnia [...] lipca 2005 r., zawartej przez Gminę J. z L. S., a dotyczącej dzierżawy nieruchomości przy ul. [...] w J. organ stwierdził, że L. S. w dniu 30 stycznia 2009 r. zwrócił się do Gminy J. z wnioskiem o przepisanie ww. umowy na A. S. (syna), w związku ze zmianą podmiotu prowadzącego dzierżawiony lokal handlowy. Następnie w dniu 3 stycznia 2018 r. A. S. złożył wniosek o przepisanie zawartej umowy na M. S. (matkę). Następstwem było zawarcie umowy dzierżawy z M.S. na czas określony, tj. na okres 3 lat. Te czynności leżały w wyłącznej kompetencji Wójta Gminy J. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wymaga dla ww. czynności podjęcia uchwały rady gminy. Odnosząc się do zarzutu nr 2, dotyczącego znajdującego się w Urzędzie Gminy J. oświadczenia woli L.S. odnośnie rozwiązania umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2004 r. z rzekomo podrobionym podpisem Rada wskazała, iż skarżący błędnie wskazują zawartą umowę, gdyż dokument z rzekomo podrobionym podpisem nie dotyczy pawilonu [...] przy ul. [...] w J., a nieruchomości przy ul. [...] w J.. W świetle czynności podjętych przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy J. na etapie rozpatrywania skargi na działalność Wójta Gminy J. ustalono, iż ww. oświadczenie złożono osobiście w dniu 3 stycznia 2018 r. w tut. urzędzie gminy. Z uwagi na powyższe nie istnieje żadna podstawa do kwestionowania skuteczności złożonego oświadczenia woli L.S. w ww. zakresie. Odnosząc się do zarzutu nr 3 dotyczącego żądanej rekompensaty za pawilon handlowy usytuowany przy ul. [...] w J. organ stwierdził, że stanowisko zajęte w sprawie przez Radę Gminy J. zweryfikowane może zostać jedynie przez sąd powszechny powołany do rozstrzygania tego rodzaju sporów. Skarżący nie wystąpili w tym zakresie na drogę sądową. Odnosząc się do zarzutu nr 4 dotyczącego kwestii decyzji o pozwoleniu na budowę Urzędu Gminy J. , Rada Gminy J. wskazała, że nie jest organem powołanym do oceny czy skarżącym przysługiwał status strony w tym postępowaniu. Organem prowadzącym postępowanie w sprawie uzyskania przez Gminę J. decyzji o pozwolenie na budowę nowej siedziby Urzędu Gminy J. był Starosta [...]. W piśmie procesowym z dnia 12 października 2021 r. skarżący odnieśli się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. W piśmie tym wskazali m.in. że Rada uznała działania Wójta za właściwe, gdy tymczasem nie zostało im do dnia dzisiejszego przedstawione wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia [...].06.2004 r. wraz z potwierdzeniem odbioru, o co wielokrotnie zwracali się do Wójta. Z tych względów skarżący zażądali zobowiązania przez Sąd Wójta Gminy J. bądź Rady Gminy J. do przedstawienia wypowiedzenia umowy dzierżawy z dnia [...].06.2004 r. zawartej na czas nieokreślony L.S. oraz doręczenia jemu tego wypowiedzenia. Rada Gminy J. nie wyjaśniła podstawy prawnej tzw. przepisania umowy dzierżawy i nie wskazała przepisu prawa, który dopuszcza taką możliwość. A. S. nigdy nie zwracał się pismem z dnia 3.01.2018 r. o tzw. "przepisanie umowy", ponieważ L. S. zawarł z żoną M. S. w dniu [...].12.2017 r. umowę nieodpłatnego użyczenia pawilonu handlowego (co było już przedstawiane i dokumenty zostały dołączone do skargi), a wraz z nią przeszły na M. S. wszelkie inne prawa związane z tym pawilonem. Zatem uchwała Rady nie zawiera istotnego elementu, jakim jest wyjaśnienie podstawy prawnej nieuznania skargi. W odniesieniu do pisma z dnia 3 stycznia 2018 r., Rada w odpowiedzi na skargę w pierwszym akapicie wskazuje, że pismo to złożył A. S., a w kolejnym akapicie twierdzi, że L. S. złożył ten wniosek osobiście w siedzibie Urzędu Gminy. Jest to oczywista sprzeczność wykazująca nieprawdziwe twierdzenia organu. Nie było intencji i woli składania takiego pisma w Urzędzie Gminy, ponieważ skarżący zawarli już wcześniej umowę nieodpłatnego użyczenia. Skarżący podnieśli, że organ wskazał na końcu swej odpowiedzi, że nie jest władny do oceny czy przysługiwał skarżącym status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę siedziby Urzędu Gminy. Wobec tego zaskarżona uchwała winna zostać uchylona, ponieważ organ orzekł w niej, że działania Wójta w tym zakresie były zgodne z przepisami prawa, bowiem i w tym zakresie oddalono skargę. Skoro Rada Gminy nie jest władna co do rozstrzygnięcia skargi w tym zakresie, to nie powinna podejmować takiego rozstrzygnięcia w uchwale. Skarżący podtrzymali swoje żądania, w tym uchylenia uchwał jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania oceny jej dopuszczalności, w szczególności do dokonania oceny czy z uwagi na przedmiot skargi sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., Nr 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zakres kognicji tych sądów został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z całą pewnością zaskarżonej uchwały Rady Gminy J. nie można uznać za akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Nie jest to bowiem akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowiący prawo miejscowe. Uchwała ta nie stanowi także aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż określone w pkt 5, podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność, który jest wyrazem władczego działania organu administracji w stosunku do podmiotów pozostających na zewnątrz administracji publicznej. Wydany akt lub podjęta czynność musi więc być aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a więc aktem, który nakłada na określony podmiot jakieś obowiązki lub przyznaje mu uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 229 pkt 3, art. 237 § 1 i 3 i 238 § 1 k.p.a. i stanowi odpowiedź Rady Gminy J. na skargi M. S. i L. S. z 25 stycznia 2021 r., z 2 lutego 2021 r. oraz z 11 lutego 2021 r. dotyczące sprzecznych z prawem (w ocenie skarżących) działań Wójta Gminy, uregulowane przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." W ramach postępowania skargowego - uregulowanego w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" - realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie skargowo-wnioskowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem zaś skargi powszechnej, przewidzianej w art. 227 i następnych k.p.a., może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 jest rada gminy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie rozstrzyga się o indywidualnych prawach, a więc nie wydaje się aktów adresowanych do strony skarżącej, a jedynie zawiadamia się ją o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.), odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się zatem w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 22 czerwca 2021 r., II OSK 1156/21, z 20 maja 2021 r., II OSK 530/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, iż podnoszone w treści skargi wątpliwości prawne skarżących związane z rozwiązaniem umowy dzierżawy (art. 693 i nast. k.c.) są kwestiami z zakresu prawa cywilnego, a zatem do rozstrzygania sporów prawnych w tym zakresie właściwe są sądy cywilne. Jeżeli chodzi o przymiot strony skarżących w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynku Urzędu Gminy, to jak wynika z załączonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. kwestia ta będzie rozstrzygana przez organy architektoniczno-budowlane w formie procesowej w postępowaniu administracyjnym w trybie wznowienia postępowania. Skarżącym będzie przysługiwało prawo odrębnego zaskarżenia wydanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć przez organy architektoniczno-budowlane. Rada Gminy nie jest organem właściwym do załatwiania tego rodzaju spraw. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ze wskazanych powyżej względów wniesiona w tej sprawie skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać merytorycznie rozpoznana przez sąd administracyjny. Mając na uwadze powyższe, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.