VII SA/Wa 184/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Andrzej Nogal, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant: referent stażysta Nikola Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2024 r. nr 1546/OPO/2024 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 9 sierpnia 2024 r. P. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła w Starostwie Powiatowym w O. zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych tytułując inwestycję jako "Przebudowa istniejącej linii napowietrznej 15 kV relacji [...]", przy jednoczesnym sprecyzowaniu, że "przebudowa polega na skablowaniu istniejącej linii SN w miejscu krzyżowania się (kolizji) z linią 110 kV [...]". Miejsce wykonywania robót budowlanych: dz. o numerach ewid. [...] i [...]. Starosta O. decyzją z [...] października 2024 r., znak: [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 775 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zgłoszenia z 9 sierpnia 2024 r. dokonanego przez P. S.A. wniósł sprzeciw w sprawie robót budowlanych dotyczących: przebudowy napowietrznej linii 0,4 kV wyprowadzonej ze stacji [...], w granicach powiatu o. - kolizja nN nr: 8, na działce nr [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. K. Organ podkreślił, że postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia w terminie 14 dni od daty doręczenia tego postanowienia nieprawidłowości, tj. dołączenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa; uzupełnienie zgłoszenia (druk PB-2) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (druk PB-5) o brakujące dane tj. kod pocztowy dla miejscowości i prawidłowo wskazany identyfikator działki ewid. "nr [...]". Jednocześnie Starosta zobowiązał inwestora do doprowadzenia do zgodności ze zgłoszeniem przedłożoną dokumentację projektową w zakresie rodzaju i zakresu robót budowlanych w związku ze wskazaniem w "pkt nr 5" zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (druk PB-2), jako zakres inwestycji: "przebudowa istniejącej linii napowietrznej 0,4 kV wyprowadzenie ze stacji [...]". Wyjaśniano jednocześnie, że inwestor ma możliwość realizacji budowy kablowej sieci elektroenergetycznej obejmującej napięcie znamionowe nie wyższe niż 15 kV, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane. Przy odpowiedzi udzielonej przez inwestora dołączone zostały urzędowo poświadczone pełnomocnictwa i dokonano korekty dokumentacji. Jednocześnie pełnomocnik inwestora wskazywał, że organ błędnie zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako budowa. Inwestycja nie zmienia długości przedmiotowej sieci elektroenergetycznej, a w ramach zamierzenia budowlanego zmienią się tylko parametry użytkowe i techniczne, a nie parametr charakterystyczny jakim jest długość. Przedmiotowa inwestycja powinna być więc zakwalifikowana jako przebudowa. Organ nie podzielił jednak stanowiska pełnomocnika inwestora, w kwestii dotyczącej błędnego zakwalifikowania inwestycji jako budowa a nie przebudowa, ponieważ jego zdaniem dojdzie do przekształcenia z sieci napowietrznej na sieć kablową, w wyniku czego zmieni się miejsce usytuowania przedmiotowej inwestycji, a to oznacza, że inwestycja nie stanowi przebudowy, niezależnie od tego, że zmianie nie ulegnie długość linii. Przyjmując więc, że pełnomocnik inwestora nie zadośćuczynił wezwaniu, bowiem nie dołączył dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, nie wskazał prawidłowego identyfikatora działki nr [...] w zgłoszeniu oraz oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Starosta wniósł sprzeciw uznając, że zaistniała sytuacja przewidziana w art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji Starosty O. złożyła P. S.A. W piśmie przekazującym odwołanie do organu wyższej instancji Starosta O. nadmienił, że w zaskarżonej decyzji nastąpiła omyłka pisarska poprzez wskazanie nieprawidłowej nazwy i lokalizacji zamierzenia budowlanego, natomiast uzasadnienie jest adekwatne do nazwy zamierzenia wskazanego w zgłoszeniu robót budowlanych, zatem – jak podkreślano – zaistniała omyłka, która nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. S.A. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 2 grudnia 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty O. Wojewoda podkreślił, że w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki ustalone w art. 29-31 Prawa budowlanego są określone enumeratywnie i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Budowa obiektów i wykonywanie robót budowlanych, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, może wymagać zgłoszenia, w odniesieniu zaś do niektórych prac - zgłoszenie nie jest wymagane. Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 Prawa budowlanego). Celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie w pierwszej kolejności przez organ, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane należą do tego właśnie trybu, a jeżeli tak, to czy odpowiadają one wymogom prawa i mogą zostać realizowane, czy też organ nie powinien dopuścić do ich realizacji. Stosownie do art. 30 ust. 5b Prawa budowlanego do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i przed upływem 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, gdyż rozpoczęcie tych robót po upływie ww. terminu może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. W tym miejscu Wojewoda zauważył, że w Prawie budowlanym funkcjonują dwa odrębne powody sprzeciwu, tj. niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem (art. 30 ust. 5c) i stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych (art. 30 ust. 6). Wojewoda zaznaczył, że organ pierwszej instancji w postanowieniu z 29 sierpnia 2024 r. wskazał, iż inwestor ma możliwość realizacji inwestycji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego, tj. projekt zagospodarowania działki lub oraz projekt architektoniczno-budowlany w 3 egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Organ odwoławczy uznał za zasadne stanowisko organu pierwszej instancji. Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w wyroku z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 701/19, (oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 702/19) Wojewoda wskazał, że przepis art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definiuje przebudowę jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem Wojewody, istotnym w tej sprawie jest, że przedmiotowa przebudowa linii elektroenergetycznych 15 kV obejmuje zakresem robót również demontaż przewodów istniejących linii wraz z osprzętem, demontaż istniejących słupów linii wraz z fundamentami. Roboty budowlane polegać będą, miedzy innymi, na ułożeniu pomiędzy projektowanymi słupami krańcowymi linii 15 kV, przy czym głębokość ułożenia kabla w ziemi, mierzona prostopadle od nawierzchni ziemi do górnej powierzchni kabla będzie wynosiła 90 cm, na użytkach rolnych, będących własnością osoby fizycznej. Jak wynika z pkt. 7.1. Materiałów do zgłoszenia robót budowlanych dotyczącego zakresu robót dla całego zamierzenia budowlanego oraz kolejność realizacji poszczególnych obiektów będzie następował w kolejności: zagospodarowanie placu budowy, demontaż przewodów istniejącej linii wraz z osprzętem, demontaż istniejącego słupa linii wraz z fundamentem, • roboty ziemne i wykonanie fundamentów słupów projektowanych, montaż słupów projektowanych roboty ziemne i wykładka linii kablowej, • montaż przewodów roboczych na słupie wraz z pozostałymi elementami linii napowietrznej, uporządkowanie terenu. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy nie podzielił argumentów inwestora zawartych w odwołaniu, że charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jest jego długość, a zatem użyte w treści art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego parametry decydujące o kwalifikacji danych robót budowlanych jako przebudowy należy odnosić do całego obiektu budowlanego jakim jest przedmiotowa linia energetyczna, a pojęcie "charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego" i ich zmiany winno być odnoszone nie do stanowisk słupowych a do obiektu budowlanego jakim jest linia energetyczna, co oznacza, że tylko i wyłącznie zmiana charakterystycznego parametru całego obiektu budowlanego, jakim jest linia energetyczna, tj. jego długości będzie powodować wyłącznie możliwości kwalifikacji robót budowlanych jej dotyczących jako przebudowy. Zdaniem organu wojewódzkiego przywołane przez inwestora stanowisko sądów administracyjnych, iż roboty budowlane polegające na zmianie parametrów technicznych takich jak, m.in. zmiana wysokości, miejsca posadowienia poszczególnych słupów zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, dotyczy tej samego rodzaju linii, tj. linii napowietrznej, a nie wymiany linii napowietrznej na kablową. W tym stanie sprawy Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z [...] października 2024 r. Skargę na decyzję Wojewody złożyła P. S.A. z siedzibą w L. reprezentowana przez adwokata, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane w zakresie pojęcia charakterystycznego parametru obiektu liniowego i przyjęcie przez organ II instancji wykładni wskazanego sformułowania zgodnie z którą jedynym charakterystycznym parametrem obiektu liniowego nie jest jego długość, podczas gdy fakt, że jedynym charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jest jego długość świadczy wykładnia literalna wskazanego przepisu, co spowodowało przeprowadzenie przez organ II instancji wykładni contra legem tego przepisu; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, w zakresie odniesienia pojęcia "charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego" i ich zmiany nie do obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna jako całość, a do pojedynczych jej fragmentów, podczas gdy wskazane charakterystyczne parametry obiektu budowlanego winny być odnoszone nie do pojedynczych jej fragmentów, a do całego obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci wniosku wraz z załącznikami oraz pism inwestora i przyjęcie na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów, że przedmiotowe roboty budowlane polegające przebudowie istniejącej linii napowietrznej 0,4 kV, poprzez skablowanie istniejącej linii nn w miejscu skrzyżowania się (kolizji) z linią 110 kV [...], na działce nr [...], [...],[...], [...], w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w ocenie organów przewidziana inwestycja będzie polegać na przekształceniu sieci napowietrznej na sieć kablową, w wyniku czego zmieni się miejsce usytuowania przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie wskazana inwestycja nie będzie stanowić przebudowy skodyfikowanej w treści przepisów art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy, nie wymagającej tym samym uzyskania pozwolenia na budowę, a co najwyżej może stanowić budowę nie wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę skodyfikowaną w treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem stanowią przebudowę skodyfikowaną w treści przepisów art. 3 ust. 7a tej ustawy w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a) tej ustawy, niewymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wymagającą zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, a nie budowę, co spowodowało naruszenie przepisów tj. art. 3 ust. 7a w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy oraz art. 30 ust. 5c, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a tym samym nieuzasadnione utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy; 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 30 ust. 5c tej ustawy, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych stanowiących budowę a nie przebudowę, podczas gdy w świetle dyspozycji art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane roboty budowlane objęte zgłoszeniem w niniejszej sprawie dotyczą niewymagającej uzyskania pozwolenia na budowę przebudowy istniejącego obiektu liniowego, którego charakterystycznym parametrem jest jego długość, co spowodowało nieuzasadnione utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy; 5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 30 ust. 5c w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, iż w przypadku kwalifikacji zgłoszonych robót jako budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę skodyfikowanej w treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, niezbędnym jest uzupełnienie treści dokonanego zgłoszenia o dokumenty wskazane w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy wskazane dokumenty dotyczą tylko i wyłącznie wniosku o pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, co spowodowało nieuzasadnione i bezpodstawne wezwanie inwestora w trybie przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane do uzupełnienia przedmiotowych dokumentów, a w konsekwencji nieuzasadnione utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy; 6. naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo faktu podniesienia przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji merytorycznie właściwych zarzutów, co spowodowało nieuzasadnione rozstrzygnięcie organu odwoławczego na skutek odwołania skarżącego. Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wywodził, że użyte w treści art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane parametry decydujące o kwalifikacji danych robót budowlanych jako przebudowy należy odnosić do całego obiektu budowlanego jakim jest przedmiotowa linia elektroenergetyczna. Użyte na gruncie tego przepisu pojęcie "charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego" i ich zmiany winno być bowiem odnoszone nie do stanowisk słupowych, a do obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna. Tymczasem, zgodnie z art. 3 pkt 3a pow. ustawy, charakterystycznym parametrem linii elektroenergetycznej jest jej długość. W konsekwencji tylko i wyłącznie zmiana charakterystycznego parametru całego obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna tj. jego długości, będzie powodować wyłączenie możliwości kwalifikacji robót budowlanych jej dotyczących jako przebudowy. Prace polegające na wymianie elementów linii elektroenergetycznej poprzez wprowadzenie miejscami linii kablowej w miejsce linii napowietrznej, nie spowodują zmiany jedynego charakterystycznego parametru przedmiotowego obiektu liniowego w postaci długość linii i jednocześnie nie wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę. Jak podkreślała skarżąca Spółka, zamiarem inwestycyjnym nie jest wytyczenie i budowa nowego odcinka sieci elektroenergetycznej, tylko skablowanie odcinka istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Wnioskodawca wykazał przy tym, że długość, czyli charakterystyczny parametr obiektu liniowego, nie ulegnie zmianie, a w konsekwencji przedmiotowe roboty budowlane stanowią przebudowę. W świetle powyższego wezwanie dokonane przez organ I instancji w trybie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane do przedłożenia dokumentacji wyszczególnionej w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 pow. ustawy pozbawione było podstawy prawnej. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego ma bowiem zastosowanie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a nie do zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Brak jest więc podstaw do żądania przedstawienia opinii właściwych organów, bowiem nie są one wymagane dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zasada ta doznaje więc wyjątków, które ustawodawca uregulował w kolejnych przepisach ustawy Prawo budowlane. Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały uwzględnienia przywołanych przez organy obu instancji regulacji zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 15 kV. Z kolei stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 3, 9, 11-13 oraz 30. Zgłoszenie przewidziane w art. 30 ustawy Prawo budowlane jest jednostronną czynnością prawną dokonywaną przez inwestora, polegającą na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze realizacji określonych robót budowlanych. Inwestor określając w zgłoszeniu rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych wyznacza przedmiot postępowania podlegający sprawdzeniu przez właściwy organ na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Stosownie do art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Na tej właśnie podstawie w rozpoznawanej sprawie organy zgłosiły sprzeciw od dokonanego w dniu 9 sierpnia 2024 r. przez skarżącą Spółkę zgłoszenia robót budowlanych. W tym miejscu należy zaznaczyć, że decyzja Starosty O. z [...] października 2024 r. wyrażała "sprzeciw w sprawie robót budowlanych dotyczących: przebudowy napowietrznej linii 0,4 kV wyprowadzonej ze stacji [...], w granicach powiatu o. - kolizja nN nr: 8, na działce nr [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. K.", choć zgłoszenie dotyczyło "przebudowy istniejącej linii napowietrznej 15 kV relacji [...]", przy jednoczesnym sprecyzowaniu, że "przebudowa polega na skablowaniu istniejącej linii SN w miejscu krzyżowania się (kolizji) z linią 110 kV [...]". Miejsce wykonywania robót budowlanych, zgodnie ze zgłoszeniem, to działki o numerach ewid. [...] i [...]. Organ II instancji, nie weryfikując poprawności powyższego sformułowania w decyzji Starosty, dokonał oceny robót budowlanych zakładając w jednym miejscu, że dotyczą one "przebudowy napowietrznej linii 0,4 kV wyprowadzonej ze stacji [...], w granicach powiatu o. – kolizja nN nr: 8, na działce nr [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. K.", w drugim zaś miejscu uzasadnienia podążając za wnioskiem wskazywał na "przebudowę linii elektroenergetycznej 15 kV". Powyższe świadczy o braku konsekwencji w identyfikacji żądania i braku tożsamości wniosku z treścią wydanych w sprawie decyzji. Trzeba zatem stwierdzić, że zaskarżony akt istotnie zarusza przepisy postępowania w aspekcie formalnej i konstrukcyjnej prawidłowości uzasadnienia. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Stwierdzone w toku analizy konstrukcji uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji wady polegające na "skopiowaniu" z innych decyzji argumentacji, która pozostaje nieadekwatna do realiów rozpoznawanej sprawy, co do zasady uniemożliwiają przeprowadzenie przez Sąd pełnej i efektywnej kontroli prawidłowości wykładni i stosowania prawa przez organy, natomiast dla skarżącej Spółki mogą być źródłem poważnych i nieusuwalnych wątpliwości co do podstaw i przesłanek stanowiska zajętego przez organy. Niezależnie od powyższego uchybienia, Sąd stwierdza, że ocena zgodności z prawem wydanych w tej sprawie decyzji wymagała analizy postanowienia Starosty O. z [...] sierpnia 2024 r. o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia dostrzeżonych nieprawidłowości, spośród których kluczową rolę odgrywa zawarty w pkt 3 wezwania obowiązek doprowadzenia do zgodności ze zgłoszeniem załączonej dokumentacji projektowej w zakresie rodzaju i zakresu robót budowlanych w związku z zakresem inwestycji określonym jako "przebudowa istniejącej linii napowietrznej 15 kV relacji [...]". Organ nadmienił jednocześnie, że realizacja budowy kablowej sieci elektroenergetycznej obejmującej napięcie znamionowe nie wyższe niż 15 kV, możliwa jest w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, przy czym do tego zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, wynika z art. 30 ust. 4b zdanie pierwsze ww. ustawy. Dokumentacja ta podlega następnie sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 (zdanie drugie art. 30 ust. 4b). Obowiązek przedłożenia dokumentacji projektowej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których dołączenie wynika z przepisów odrębnych będzie więc podyktowany ustaleniem prawidłowości stanowiska organów, że realizacja zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego polegać będzie na budowie, a nie przebudowie. Istotną zatem w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem złożonym przez P. S.A. w dniu 9 sierpnia 2024 r. pn. "przebudowa istniejącej linii napowietrznej 15 kV relacji [...]", w granicach powiatu o. polegającej na skablowaniu istniejącej linii SN w miejscu skrzyżowania się (kolizji) z linią 110 kV [...], na działce nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. K., posiada cechy budowy czy przebudowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z dokumentacji projektowej oraz zgłoszenia, w związku z kolizją SN ozn. nr 7 istniejącej napowietrznej linii 15 kV z napowietrzną linią 110 kV [...] zachodzi konieczność przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV relacji [...], krzyżującej się z napowietrzną linią elektroenergetyczną 110 kV relacji [...] w przęśle 52-53. Przebudowa na tym odcinku obejmuje skablowanie linii napowietrznej pomiędzy słupami, które podlegają wymianie. Obecnie na tym terenie zarówno linia elektroenergetyczna 110 kV jak i linia 15 kV zbudowane są jako napowietrzne. Zamierzenie inwestycyjne polega na demontażu analizowanego odcinka linii 15 kV, ustawieniu projektowanych słupów (w osi istniejącej linii), a następnie ułożeniu linii kablowej. Demontażem objęte są 2 istniejące słupy, przy 2 projektowanych słupach. Linia kablowa będzie ułożona w ziemi na głębokości 90 cm mierzonej od powierzchni ziemi do górnej powierzchni kabla. Długość trasowa projektowanej linii kablowej odpowiada długości linii napowietrznej do demontażu i wynosi 48 m. W myśl art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ustawodawca w przytoczonym wyżej przepisie posługuje się sformułowaniem "charakterystyczne" parametry, co należy – zdaniem Sądu – odnosić każdorazowo do konkretnego obiektu i rodzaju inwestycji. Należy mieć przy tym na uwadze, co zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2923/18 (CBOSA) Ustawodawca odnosząc się w definicji "przebudowy" do charakterystycznych paramentów inwestycji nie wprowadził wprawdzie dodatkowych warunków, które pozwalają na odpowiednie zakwalifikowanie działań inwestora dotyczących linii elektroenergetycznej tak jak uczynił to dla dróg, jednakże wprowadzenie zapisu, że roboty budowlane związane z przebudową drogi nie mogą zmieniać granic pasa drogowego, stanowi pewną wskazówkę dla kwalifikacji robót również przy innych inwestycjach liniowych. W tym znaczeniu, art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, w ocenie Sądu, należy jednak rozumieć w taki sposób, że w sytuacji realizacji inwestycji liniowej, zmiany parametrów nie mogą odnosić się do przebiegu tej inwestycji rozumianej jako całość techniczno-użytkowa. Powyższe rozumienie odpowiada kierunkowi zmian legislacyjnych dokonywanych w obszarze dystrybucji energii elektrycznej mających na celu wzmożenie wysiłków związanych z rozwojem sieci niskiego oraz średniego napięcia, tak aby infrastruktura sieciowa była w stanie nadążyć za postępującą transformacją energetyczną oraz gospodarczą kraju. Zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) w art. 1 pkt 8 wprowadziła nowe brzmienie art. 29 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu do projektowanej zmiany (druk Sejmu IX.121) zaznaczono, że tworząc w projektowanej ustawie katalogi robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oparto się na obecnych rozwiązaniach w tym zakresie, niemniej jednak wprowadzając modyfikacje, których celem było uproszczenie procesu inwestycyjno-budowlanego. Kolejne zmiany w brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane dokonane ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz.1506) miały na celu usprawnienie procesu inwestycyjnego w celu zagwarantowania większej elastyczności w zakresie możliwości stosowania uproszczonych procedur dla inwestycji polegających na przebudowie lub remoncie istniejących linii (druk Sejmu IX.3185). Dokonując zatem kwalifikacji robót objętych zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej Spółki należy zaznaczyć, że w wyniku realizacji tej inwestycji nie dojdzie do zmiany parametrów związanych z długością linii rozumianej jako całość techniczno-użytkowa. Istotnej zmianie natomiast podlegać będzie odcinkowa lokalizacja linii SN, której napowietrzny przebieg zostanie zmieniony poprzez ułożenie kabla w ziemi. Realizacji podlegać będzie więc sieć ziemna w miejsce wymagającej rozbiórki sieci napowietrznej. Powyższe nie świadczy więc o zmianie przebiegu tej linii, której lokalizacja znajdowałaby się w granicach tych samych działek. Nie sposób zatem zgodzić się z organami, że zmiana polegająca na likwidacji linii nadziemnej i powstanie linii doziemnej jedynie na odcinku 48 metrów nie wchodzi w zakres pojęcia przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zmianie nie ulegają bowiem istotne parametry "charakterystyczne" obiektu jakimi jest długość linii elektroenergetycznej, napięcie, sposób posadowienia poszczególnych słupów, czy zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 7a, art. 30 ust. 4b i art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę uwaga organu I instancji powinna w pierwszej kolejności koncentrować się na ocenie zgłoszenia dokonanego przez skarżącą Spółkę w aspekcie formalnej poprawności załączników, kierując się oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z [...] października 2024 r. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) zasądzając na rzecz skarżącej Spółki od organu zwrot wpisu w kwocie 500 złotych oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 złotych powiększonego o opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych).