VII SA/Wa 1840/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienia: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na skutek pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] [...] z dnia 19 maja 2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], informującego o prowadzeniu na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] prac ziemnych, pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadzili w dniach 26 maja 2004 r. i 22 czerwca 2004 r. dwie kontrole, w toku których stwierdzili, że na wymienionym terenie prowadzone są prace, polegające na usypywaniu skarpy zbiornika wodnego, wykonywane w warunkach samowoli budowlanej. Ponieważ roboty te, w ocenie organu, miały charakter prac przygotowawczych pod inwestycję polegającą na realizacji stacji dystrybucji gazu propan-butan, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wstrzymano prowadzenie prac ziemnych, związanych z usypywaniem skarpy mającej charakter budowli ziemnej na terenie wymienionej działki, wykonywanych przez A. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. A. S. złożył skargę na to postanowienie, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, w szczególności, iż nie wykonywał budowli ziemnej, a niwelował jedynie teren działki co nie odpowiada pojęciu robót budowlanych. W skardze wniesiono o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Rozpoznając ponownie materiał dowodowy przedmiotowej sprawy w związku ze skargą do Sądu, organ stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie było przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, że inwestorem prowadzonych prac ziemnych jest właściciel działki A. S. Według korespondencji wewnętrznej toczącej się miedzy wydziałami Urzędu [...] (pismo z dnia 22 lipca 2004 r. do Biura Ochrony Środowiska Urzędu [...]) wynikało, że toczy się postępowanie z wniosku firmy [...] s.j. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru obejmującego działkę nr ew. [...] z obrębu [...], celem przystąpienia do budowy stacji dystrybucji gazu propan-butan. Okoliczności tej nie wyjaśniono w postępowaniu, co zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozwala stwierdzić, że wykonawcą prac ziemnych pod stację gazu jest skarżący ani, że prowadzone prace ziemne są pracami przygotowawczymi w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie ustalił zatem charakteru wykonywanych prac, przez co nie ustalił, że podlegają one przepisom Prawa budowlanego. W konkluzji organ II instancji uznał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego od początku i postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2004 r., w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zw. dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ponownie złożonej skardze A. S. zarzucił temu postanowieniu rażące naruszenie prawa procesowego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 54 § 3. p.p.s.a., nadto naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt. 2 i pkt. 3 k.p.a. oraz art. 50 ust 4 Prawa budowlanego, wnosząc ponownie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ II instancji z powodu bezprzedmiotowości. Skarżący podniósł też, że skoro decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wydano po upływie dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia, to uchylanie sprawy do ponownego rozpoznania, w zakresie wydania postanowienia wstrzymującego roboty na dwa miesiące, jest zupełnie bezprzedmiotowe, skoro termin ten już dawno minął. Ponadto, skoro na podstawie materiału faktycznego zgromadzonego w sprawie organ II instancji mógł orzec merytorycznie, to uchylanie sprawy do ponownego rozpoznania było nie tylko niezgodne z wnioskiem zawartym w jego skardze, lecz w ogóle całkowicie zbędne. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko, dodając, że rozpatrując skargę nie musi uwzględnić zawartego w niej wniosku, lecz działając w jej granicach uważa, że ma uprawnienie do odmiennego rozstrzygnięcia wniosku zawartego w skardze. Tym samym, zdaniem organu, właściwe było uchylenie decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania a nie umarzanie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga na postanowienie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. jak i skarga na postanowienia je poprzedzające są zasadne. Odnośnie do skargi na ostatnie z zaskarżonych postanowień, którym organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylił swoje poprzednio wydane postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzić należy, że stanowisko tego organu, iż ma on swobodę w zakresie rozstrzygnięcia "w granicach skargi" według swego uznania a nie przez uwzględnienie skargi w całości wg wniosku wyrażonego w skardze jest sprzeczne z treścią przywołanego przepisu. Artykuł 54 § 3 reguluje instytucję autokontroli, w ramach której organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem (T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 156). Autokontrola umożliwia jednak szybsze załatwienie sprawy jedynie wówczas, gdy organ oceni, że żądanie skarżącego jest w pełni zasadne, a właściwość organu pozwala na wydanie stosownej decyzji (w tym przypadku postanowienia). Wbrew poglądowi organu nie jest on związany granicami skargi (lecz granicami sprawy) i podobnie jak Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a. organ ten może stosować również środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ciągle jednak obowiązuje go ograniczenie zawarte w dyspozycji art. 54 § 3 p.p.s.a., iż ma uwzględnić skargę w całości. Oznacza to, iż wychodząc poza granice skargi może – w celu jej uwzględnienia w całości – uchylić (w ramach swojej właściwiści) i inne, niezgodne z prawem, rozstrzygnięcia podjęte w ramach tej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Według poglądów doktryny przez "uwzględnienie skargi w całości" należy w zasadzie rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie (J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 106). W takim wypadku "uwzględnienie skargi w całości" może jedynie polegać na wydaniu rozstrzygnięcia wskazanego w skardze. W okolicznościach rozpatrywanej przez Sąd sprawy, zarówno wnioski skargi jak i intencje skarżącego od początku były określone precyzyjnie i jednoznacznie. Domagał się on w skardze uchylenia wadliwych postanowień i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ zaś uchylił oba postanowienia w celu dalszego prowadzenia postępowania, nie uwzględnił zatem skargi w całości, naruszając art. 54 § 3 p.p.s.a., wobec czego Sąd uchylił to postanowienie. Konsekwencją uwzględnienia przez Sąd skargi jest to, że pozostaje do rozpatrzenia skarga na postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Również ta skarga jest zasadna. W tym względzie Sąd podzielił pogląd organu i skarżącego, iż postępowanie w tej sprawie przeprowadzono z naruszeniem zasad procesowych, w szczególności w zakresie zbierania i wszechstronnej oceny dowodów, a także bez właściwej oceny przepisu prawa materialnego (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Skarżący uważał, że nie wykonuje robót związanych z wznoszeniem obiektu budowlanego, a niweluje teren, spychając ziemię w zagłębienia terenu wypełniane przez wody opadowe, a częściowo pochodzące z kanalizacji deszczowej wyprowadzonej z kolektorów miejskich na jego działkę. Tych okoliczności w istocie organy nie badały ani nie oceniały, chociaż dostrzegły istnienie nasypu na linii lustra wody, chociaż w wypisach z ewidencji gruntów nie wynika, aby na tej działce znajdowały się zbiorniki wodne. Stwierdzenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawarte w zaskarżonym postanowieniu o tym, że postępowania przed organami I i II instancji przeprowadzono wadliwie, są zdaniem Sądu całkowicie zasadne, co powoduje uchylenie obu postanowień. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowień je poprzedzających, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.