VII SA/Wa 1843/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 997 zł (słownie dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] z obr. [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że [...] -współwłaścicielka nieruchomości przy [...] w [...], zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem z 9 lutego 2015 r. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowego przy ul. [...] w [...], oddanego do wyłączonego korzystania [...] i [...] (współwłaścicielom tej nieruchomości) na podstawie umowy co do sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej zawartej między stronami w dniu [...] listopada 1992 r. Wnioskodawczyni podała, że "ma poważną wątpliwość" czy budynek garażowy, został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, "w szczególności zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...) Wspomniane wątpliwości biorą się z faktu, że (...) garaż nie był ujęty w pierwotnych planach zagospodarowania nieruchomości, a wnioskodawczyni nigdy nie widziała zatwierdzonego projektu garażu". Organ I instancji na podstawie oględzin nieruchomości w dniu [...] kwietnia 2015 r. oraz dokumentów dotyczących zagospodarowania nieruchomości przedstawionego przez [...] w dniu 13 kwietnia 2015 r., ustalił, że budynek został wybudowany przez [...] (ojca [...]) "zaraz po 1984 r." w odległości 3 m od północnej granicy i ok. 2 m od znajdującego się na tej nieruchomości budynku mieszkalnego. PINB decyzją z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w [...] jako bezprzedmiotowe. Organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany przedłożony przez [...] jest wypłowiały (nie widać pieczątek, nieczytelny numer decyzji). Urząd Miejski w [...] nie odnalazł w archiwum dokumentów dotyczących tego obiektu budowlanego. Mając jednak na uwadze, że budynek gospodarczy został "zaakceptowany" w planie realizacyjnym rozbudowy budynku mieszkalnego na tej nieruchomości (decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 1993 r. nr [...]), nie ma podstaw do przyjęcia, że został on wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. [...] złożyła odwołanie od tej decyzji i wniosła o jej uchylenie. Odwołująca się stwierdziła, że organ I instancji nie przeprowadził dostatecznego postępowania w tej sprawie i w konsekwencji niezasadnie przyjął, że sporny obiekt budowlany został wybudowany legalnie. Zdaniem strony, powoływanie się na plan realizacyjny rozbudowy budynku mieszkalnego na tej nieruchomości nie jest uzasadnione, ponieważ nie dotyczy tego budynku i nie rozstrzyga o jego "legalności", na co zresztą zwrócił uwagę Urząd Miasta [...] w piśmie z [...] lipca 2015 r. Strona dodała, że zgodnie z dokumentami przestawionymi przez p. [...], budynek garażowy jest połączony z jej budyniem, a tymczasem budynki są oddalone od siebie o 105 cm. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ I instancji przeprowadził oględziny spornego obiektu budowlanego bez udziału jej pełnomocnika. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania [...] od tej decyzji, decyzją z [...] listopada 2015 r. (nr [...]) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ta decyzja organu odwoławczego została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 11/16. Sąd stwierdził, że wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione. Organ odwoławczy miał bowiem dostateczne podstawy do samodzielnej oceny, czy istnieją podstawy prawne do wydania decyzji o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego. Zdaniem Sądu, uchybienie organu I instancji polegające na niezapewnieniu pełnomocnikowi [...] udziału w oględzinach spornego obiektu budowlanego mogło być "naprawione" w postępowaniu odwoławczym przez przeprowadzenie przez ten organ (lub na podstawie art. 136 k.p.a. przez organ I instancji) ponownych oględzin spornej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy podejmował czynności dowodowe (kierując stosowne zapytania do Urzędu Miasta [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] o dokumentację dotyczącą tego obiektu), niemniej, zdaniem Sądu, uzyskane informacje (a w zasadzie ich brak) nie pozwalają na bezsporne ustalenie legalności zabudowy. Realizując wytyczne Sądu, organ odwoławczy w dniu 24 marca 2017 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (oględzin nieruchomości), a następnie w dniu z [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy budynku gospodarczego jako bezprzedmiotowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dokumenty dotyczące spornego obiektu budowlanego "są szczątkowe" (dokumenty nie znajdują się w Archiwum Państwowym w [...] - Oddział w [...] oraz w Urzędzie Miasta [...]). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy jednak przyjąć, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany legalnie w okresie między 1984 r. - 1992 r. Organ odwoławczy dodał, że przepisy prawa budowlanego z 1974 r. (które obowiązywało w okresie budowy) nie wymagały od właściciela przechowywania przez okres istnienia obiektu, dokumentów związanych z jego budową. Nie można więc przyjąć, że ten obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. [...] w skardze na tę decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego : art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że budynek został wybudowany legalnie. Według strony, zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego co powoduje, że nie jest możliwa jej ocena z punktu widzenia zastosowania art. 80 k.p.a. Skarżąca postawiła ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez ich niezastosowanie i nie zbadanie, czy obiekt postawiony w warunkach samowoli budowlanej jest zgodny z m.p.z.p. oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Skarżąca stwierdziła, że o nielegalnym posadowieniu spornego obiektu świadczy to, że został on usytuowany bez zachowania minimalnej odległości od budynku sąsiedniego. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że sporny obiekt budowlany (garaż) został wybudowany przez jej ojca po 1984 r. bez pozwolenia na budowę. Projekt budowalny przedstawiony przez p. [...] nie jest (i nigdy nie był) opatrzony pieczęciami urzędowymi. Przyjęcie przez organ, że te pieczęcie wypłowiały, jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zdaniem strony skarżącej, w znamiennej większości przypadków, ślady pieczęci na dokumentach dużo starszych (często przedwojennych) niż znajdujący się w aktach sprawy projekt budynku garażowego, są czytelne. Posadowienie obiektu budowlanego nie jest zgodne z tym o którym mowa w spornym projekcie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez [...] decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r., narusza prawo i dlatego skarga została uwzględniona. W zaskarżonej decyzji organy przyjęły, kierując się wyrokiem WSA wydanym w tej sprawie, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnego wybudowania budynku garażowego, ponieważ nie zdołano zgromadzić dowodów dostatecznie przemawiających za tym, że budynek został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia. Przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w czasie jego budowy nie wymagały aby właściciel obiektu jest przechowywał dokumenty związane z jego budową. Nie ma zatem podstaw do żądania, aby inwestor po upływie około dwudziestu lat od budowy wylegitymował się dokumentacją dotyczącą tej inwestycji (por. np. wyroki NA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 1886/14, z 9 stycznia 2018 r., II OSK 928/17) Zarzut skarżącej, że "nigdy nie widziała zatwierdzonego projektu garażu", czy brak dokumentacji w archiwach odpowiednich urzędów, nie wystarczają na poparcie tezy, że wybudowanie spornego garażu stanowiło samowolę budowlaną. Sąd podziela to stanowisko organu i dlatego uznaje za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego ustalenia i oceny okoliczności sprawy i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany legalnie. Należy podkreślić, że z mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Sąd jest związany w tej sprawie wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 11/16, w którym Sąd przesądził, że istotne w kwestii ewentualnej samowoli okoliczności faktyczne zostały ustalone w sposób dostateczny i nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z tego wynika, że nie jest również uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 37 ust. 1 i Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak już powiedziano, w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, a skoro tak, nie ma podstaw do czynienia ustaleń, czy obiekt postawiony w warunkach samowoli budowlanej jest zgodny z m.p.z.p. oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przyjęcie, że w tej sprawie okoliczności faktyczne nie dają podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej nie stanowi wyczerpującego rozpatrzenia sprawy i nie uzasadnia umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżąca podnosiła bowiem również zarzuty dotyczące posadowienia tego budynku niezgodnie z kwestionowanym przez nią) pozwoleniem przedstawionym przez [...]. Te zarzuty nie zostały co prawda dostatecznie wyartykułowane w skardze, niemniej jednak zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca [...] podnosiła, że budynek jest usytuowany niezgodnie z projektem przedstawionym przez [...]. W tej sytuacji, skoro organ nadzoru uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że sporny obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę, powinien mając na uwadze treść wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania, prowadzić postępowanie co do odstępstw od projektu budowlanego (art. 50-51 prawa budowlanego). Tymczasem organ całkowicie pominął tę kwestię i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że żądanie skarżącej wyrażone w piśmie z 9 lutego 2015 r. "nie zostało skonkretyzowane w stopniu umożliwiającym odniesienie się do niego w sentencji decyzji". Należy podkreślić, że według art. art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Sąd zgodnie z art. 134 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.