VII SA/Wa 1844/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2025 r. znak: DOR.7111.52.2025.HJA w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z 30 maja 2025 r. znak: DOR.7111.52.2025.HJA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...], obejmującego budowę 43 wież elektrowni wiatrowych wraz z budową obiektów liniowych: sieci elektroenergetycznych i sieci światłowodowych w gminie [...]. 2.2. Pismem z [...] lutego 2025 r. P. B. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty P., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa: art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazał, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T., gmina K., na którą to działkę zachodzi śmigło projektowanej turbiny wiatrowej, a tym samym inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, którym nie dysponował przed wydaniem ww. decyzji Starosty. 2.3. Postanowieniem [...] marca 2025 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 61a, art. 124 i art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ podniósł, że co do nieważności spornej decyzji Starosty wypowiedział się już Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w ostatecznej decyzji z [...] lutego 2018 r. znak: DOA.7110.852.2016.KKL.C. 2.4. W zażaleniu na to postanowienie, skarżący wniósł jego uchylenie i nakazanie wszczęcia postępowania nieważnościowego. 2.5. Utrzymując w mocy ww. postanowienie Wojewody – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – GINB uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. GINB wyjaśnił, że sporna decyzja Starosty P. z [...] kwietnia 2014 r., była już przedmiotem weryfikacji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. z wniosku W. U. i J. K.. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją GINB z [...] lutego 2018 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Z. z [...] czerwca 2016 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. GINB dodał, że organ prowadzący postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. bada z urzędu wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (a nie tylko wskazywane przez strony postępowania), czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2018 r. W związku z tym wskazano, że zgodnie z art. 16 k.p.a., wyrażającym zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), albowiem występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. GINB dodał, że wbrew zarzutom zażalenia, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego nie nastąpiła z uwagi na to, że skarżący nie jest stroną postępowania. 3. W skardze na ww. postanowienie GINB, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., które doprowadziło do zaniechania merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślił, że poprzednie postępowanie nieważnościowe nie dotyczyło działki nr [...] z obr. T.. Stwierdził, że GINB naruszył uprawnienie skarżącego do dochodzenia nieważności spornej decyzji administracyjnej. 4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy. 6. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 6.1. Z treści przytoczonego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z tej instytucji procesowej. Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte żądaniem strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy możliwości wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz możliwości i kwestie przedmiotowe jego prowadzenia. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. 6.2. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego w kontrolowanej sprawie była podyktowana istnieniem w obrocie prawnym decyzji GINB z [...] lutego 2018 r. znak: [...], utrzymującej decyzję Wojewody Z. z [...] czerwca 2016 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2014 r. Tymczasem funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy (res iudicata, powaga rzeczy osądzonej) stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Skoro pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności został rozstrzygnięty decyzją merytoryczną, to kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji musiał zostać załatwiony wydaniem właśnie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Decyzja z [...] lutego 2018 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] kwietnia 2014 r. pozostaje w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie z niego wyeliminowana to jest wiążąca (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2197/20). 6.3. Oceny tej nie zmienia fakt, że poprzednie postępowanie nieważnościowe było prowadzone z wniosku innych stron. Trafnie bowiem wyjaśnił GINB, że rozpoznając sprawę ww. decyzją z [...] lutego 2018 r. GINB wypowiedział się merytorycznie co do wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Postępowanie nieważnościowe zakończone "poprzednią decyzją" GINB nie ograniczyło się do oceny zasadności podstaw nieważności wskazywanych przez wnioskodawców. Strona skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnych okoliczności ani argumentów wskazujących, że rozstrzygnięcie wydane przez GINB [...] lutego 2018 r. nie obejmowało "całości" decyzji Starosty z [...] kwietnia 2014 r. [...]. Dlatego też orzekające w sprawie organy trafnie wyjaśniły, że oczekiwana przez skarżącego "ponowna" decyzja w tej samej sprawie byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. 6.4. Skoro wystąpiła przesłanka przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego, to organy obu instancji zasadnie skupiły się w motywach wydanych postanowień na wyjaśnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania. Skoro bowiem nie było prawnych możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie już rozstrzygniętej decyzją GINB z [...] lutego 2018 r., to tym bardziej organy nie miały podstawy do merytorycznej oceny zasadności twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Starosty. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że "istnieją nowe okoliczności, które mogłyby wpływać na ważność wcześniejszych decyzji", jak również, że celem skarżącego jest "weryfikacja nowego stanu faktycznego i prawnego", to skarżący może rozważyć wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 k.p.a. – czy to w odniesieniu do decyzji Starosty z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], czy też względem decyzji GINB z[...] lutego 2018 r. 7. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził z urzędu, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. W tym stanie rzeczy skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a.