VII SA/Wa 185/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. sprawy ze skargi (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala Decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dale: (...)WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratury Okręgowej w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) (dalej: PINB (...)) z dnia (...) września 2011 r. nr (...) umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wbudowaną stacją transformatorową na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym przy ul. (...) w W. został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej (...) Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. przy Al. (...) "na realizację II etapu inwestycji- budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego nr 4 z garażem podziemnym i wbudowaną stacją transformatorową na terenie części działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy projektowanym przedłużeniu ul. (...) w W. ". Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie postanowienia z dnia (...) października 2006 r. nr (...) organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Decyzją z dnia (...) lipca 2007 r., nr (...) Prezydent (...) uchylił własną decyzję z dnia z dnia (...) grudnia 2002 r. nr (...) i umorzył postępowanie ze względu na zrealizowanie inwestycji. Decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. Wojewoda (...) utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia (...) lipca 2007 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia (...) listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1482/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2008 r. W dniu (...) października 2006 r. inwestor złożył w siedzibie organu powiatowego zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 4. Pismem z dnia (...) listopada 2006 r. organ nadzoru budowlanego poinformował inwestora, że nie wniósł sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. PINB (...) zawiadomieniem z dnia (...) września 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wbudowaną stacją transformatorową na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W.. Decyzją z dnia (...) września 2011 r. nr (...) PINB (...) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wbudowaną stacją transformatorową na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W.. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji złożone przez Prokuraturę Okręgową w W. (...)WINB uznał, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Zauważył, że organ powiatowy w uzasadnieniu skarżonej decyzji powołuje się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu (...) stycznia 2011 r., podczas gdy w aktach administracyjnych sprawy brak jest protokołu potwierdzającego przeprowadzenie oględzin. Ponadto PINB (...) wskazał jedynie, iż "W trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego budynku dokonał jedynie odstępstw nieistotnych". Organ odwoławczy - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - uznał, że postępowanie administracyjne wymaga precyzyjnego ustalenia i określenia dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. (...)WINB podkreślił, że w przypadku zrealizowania inwestycji z odstępstwami obowiązkiem organów jest odstępstwa te wskazać i opisać ich charakter. Organ odwoławczy uznał, że PINB (...) powinien w w pełnym zakresie skontrolować przedmiotową inwestycję i zastany stan porównać z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie opisze wszystkie stwierdzone odstępstwa. Zauważył także, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, gdyż przyjęcie zgłoszenia nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, jak również nie legalizuje samowoli budowlanej. W związku z powyższym (...)WINB uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym należało zgodnie z art. 138 § 2 kpa, uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja (...)WINB z dnia (...) listopada 2011 r. Nr (...) została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez (...) Spółdzielnię Mieszkaniową. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust.1 Prawa budowlanego, w następstwie czego (...)WINB zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. Nr (...) bezpodstawnie uchylił decyzję PINB (...) z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. przy ul. (...), gdy tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) w trakcie czynności kontrolnych ustalił, że inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego budynku dokonał jedynie odstępstw nieistotnych i dlatego nie ma podstawy nałożenia na inwestora obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego, a tym samym brak było przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego i należało umorzyć to postępowanie; 2. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 kpa, poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji PINB (...) z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. przy ul. (...), uznając błędnie przy tym, że decyzja organu l-instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdy tymczasem organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, po przeprowadzeniu którego i wykonaniu czynności kontrolnych nie stwierdził dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, więc zgodnie z przepisami prawa tj. art. 105 § 1 kpa umorzył prowadzone w ramach nadzoru budowlanego postępowanie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe; 3. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez uchylenie decyzji PINB (...) z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. przy ul. (...) w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął i przeprowadził w niniejszej sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a tym samym (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia (...).11.2011 r. Nr (...) dokonał nieuzasadnionego uchylenia decyzji organu l-instancji, powodując przy tym dalszy bieg postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, które to postępowanie jest w rzeczywistości bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła, że w dniu (...) października 2006 r. złożyła do PINB (...) zawiadomienie o zakończeniu budowy, zgodnie z warunkami wskazanej decyzji. Organ pismem z dnia (...) listopada 2006 r. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy i nie wniósł sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania tego budynku. Zgłoszenie przystąpienia do użytkowania dokonane przez (...) Spółdzielnię Mieszkaniową jest więc skuteczne. Skarżąca zauważyła, że po przeprowadzeniu w dniu (...) stycznia 2011 r. postępowania kontrolnego na nieruchomości w W. przy (...), organ ustalił, że inwestor w trakcie realizacji wskazanego budynku dokonał jedynie odstępstw nieistotnych, a zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego wykonanie odstępstw nieistotnych, nie nakłada na inwestora obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego. Dlatego też postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Pomimo tej okoliczności, zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. Nr (...) (...)WINB uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I- instancji. W ocenie skarżącej ustalenia dokonane przez PINB (...) w trakcie czynności kontrolnych jednoznacznie wskazywały, że inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego budynku dokonał jedynie odstępstw nieistotnych. Zasadnie więc organ nadzoru budowlanego I instancji doszedł do wniosku, że brak jest podstawy faktycznej i prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego, a tym samym brak było też przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Jedyną zatem trafną i zasadną decyzją która mógł podjąć organ było umorzenie prowadzonego postępowania. Ponadto zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 kpa. W wyniku bowiem zastosowania tego przepisu przez organ ll-instancji i uchylenia decyzji PINB (...) z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, (...)WINB uznał błędnie, że decyzja organu l-instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Spółdzielni PINB (...) podjął i przeprowadził w niniejszej sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, który – obok art. 48 i 49 Prawa budowlanego – służy legalizacji robót budowlanych i doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W hipotezie art. 50 Prawa budowlanego mieszczą się obiekty niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże nie mogą zostać uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Będą to zatem m. in. roboty budowlane nie będące budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W zakresie przedmiotowym art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego mieszczą się także roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego oraz innych ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36a Prawa budowlanego wypełnia hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i skutkuje wstrzymaniem robót przez organ nadzoru budowlanego. Potwierdzeniem ścisłej korelacji występującej pomiędzy art. 36a i art. 50 Prawa budowlanego jest skutek procesowy w postaci decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego po wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ze względu na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Do katalogu przypadków objętych regulacją art. 50 Prawa budowlanego należy także zaliczyć sytuację, w której stwierdzono nieważność bądź uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego dalsze prowadzenie robót budowlanych może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 tej ustawy. Przed upływem dwumiesięcznego terminu zakreślonego w art. 50 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję w której: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W kontrolowanej sprawie PINB (...)) z dnia (...) września 2011 r. nr (...) umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wbudowaną stacją transformatorową na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W.. Wprawdzie – wbrew twierdzeniom (...)WINB – w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu (...) stycznia 2011 r. – tym niemniej organ I instancji całkowicie zaniechał oceny ewentualnych odstępstw od dokumentacji projektowej, która stanowiła podstawę wybudowania spornego obiektu. W rezultacie decyzja ta w sposób istotny narusza art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Ze względów oczywistych ograniczenie ww. oceny organu do lakonicznego stwierdzenia, iż inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego budynku dokonał jedynie odstępstw nieistotnych jest dalece niewystarczające. Zgodzić się należy ze stanowiskiem (...)WINB, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w takim przypadku jest dokładnie opisać w decyzji administracyjnej ewentualne odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz opisać ich charakter dokonując samodzielnej wszechstronnej oceny, czy mają one charakter istotny, czy też nie. Zaskarżona decyzja, którą (...)WINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania jest prawidłowa również z innego powodu. Należy podkreślić, że w dniu (...) lipca 2007 r., nr (...) została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Prezydenta (...) z dnia z dnia (...) grudnia 2002 r. nr (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji, która jest przedmiotem postępowania naprawczego. W tej sytuacji – jak wskazano wyżej – należy prowadzić postępowanie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego w celu zakończenia postępowania naprawczego decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu budowlanego. Skoro w aktach sprawy brak jest aktualnie zatwierdzonej dokumentacji projektowej a inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę konieczne jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie właściwej decyzji, która stanowi podstawę funkcjonowania obiektu. W okolicznościach sprawy PINB (...) powinien zatem rozważyć, czy zasadne jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Niezależnie jednak od tej oceny postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a okoliczności sprawy uzasadniają jej przekazanie do organu I instancji celem powtórnego przeprowadzenia postępowania w obu instancjach z zachowaniem zasady określonej w art. 15 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.