VII SA/Wa 1850/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły sędzia WSA Izabela Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Centrum [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr 4/25 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Minister Zdrowia postanowieniem Nr 4/25 z dnia 28 kwietnia 2025 r., znak: RKP.8110.12.2025.MM, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 ust. 8 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 814 z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Centrum [...] Spółka z o. o. od uchwały Dolnośląskiej Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych we Wrocławiu (zwanej dalej "DORPIP") nr 182/2024/VIII z dnia 7 grudnia 2024 r. w sprawie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru organizatorów kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położonych przez Centrum [...] Spółka z o. o., w zakresie kursu specjalistycznego: Wykonywanie i interpretacja zapisu elektrokardiograficznego u dorosłych dla pielęgniarek i położnych - (wpis nr 193/2021/VII). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W Rejestrze Organizatorów Kształcenia Podyplomowego Pielęgniarek i Położnych prowadzonego przez Dolnośląska Okręgową Radę Pielęgniarek i Położnych we Wrocławiu, zgodnie z uchwałą nr 416/2021/VII Prezydium DORPiP we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2021 r. dokonano wpisu nr 193/2021/VII organizatora kształcenia pn. [...] Sp. z o.o. Następnie DORPIP, zgodnie ze zleceniem kontroli Nr 8/2024/VIII z dnia 23 października 2024 r., dnia 29 października 2024 r. próbował przeprowadzić kontrolę w zakresie zgodności danych objętych wpisem do rejestru Podmiotów Prowadzących Kształcenie Pielęgniarek i Położnych pod numerem 193/2021/VII oraz zapewnienia przez organizatorów kształcenia odpowiedniej do realizacji programu kształcenia bazy dydaktycznej kursu specjalistycznego - Wykonywanie i interpretacja zapisu elektrokardiograficznego u dorosłych dla pielęgniarek i położnych. Pomimo prawidłowego zawiadomienia podmiotu kontrolowanego, kontrolujących nie wpuszczono do pomieszczeń siedziby kontrolowanego oraz brak było osoby upoważnionej do jego reprezentowania w trakcie kontroli. Skarżący nie przedstawił swojego stanowiska wyjaśniającego przyczyny braku współpracy przy realizowaniu czynności kontrolnych. Przedstawiona sytuacja nie jest pierwszą, w której przeprowadzenie kontroli u skarżącego było uniemożliwione. Ponadto DORPIP otrzymało informacje od osób, które wpłaciły zaliczki czy opłaty za cały kurs, po czym nie mogły skontaktować się z organizatorem szkolenia. Takie działania są niekorzystne dla potencjalnych beneficjentów. Mając na uwadze powyższe organ I instancji, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 628) oraz art. 76 ust. 8 pkt 4, ust. 9 oraz ust. 9a i art. 75 ust. 3 w zw. art. 82 ust. 12 pkt 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej uchwałą Nr 182/2024/VII z dnia 7 grudnia 2024 r. zakazał skarżącemu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru organizatorów kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych pod nr 193/2021/VII tj. kursu specjalistycznego - Wykonywanie i interpretacja zapisu elektrokardiograficznego u dorosłych dla pielęgniarek i położnych. Strona skarżąca wniosła odwołanie od ww. rozstrzygnięcia. Postanowieniem Nr 4/25 z dnia 28 kwietnia 2025 r., znak: RKP.8110.12.2025.MM organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od uchwały DORPIP Nr 182/2024/VIII z dnia 7 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała, od której wniesiono odwołanie, została doręczona stronie skarżącej dnia 30 grudnia 2024 r. Natomiast dnia 31 stycznia 2025 r. złożono do organu odwoławczego za pośrednictwem organu niższej instancji odwołanie od przedmiotowej uchwały. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 77 ust. 7 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej (w brzemieniu obowiązującym od 16 stycznia 2025 r.) do uchwał w sprawie odmowy wpisu i wykreślenia wpisu z rejestru stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące decyzji administracyjnych. Jak stanowi natomiast art. 77 ust. 8 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, od uchwał, o których mowa w ust. 7, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zdrowia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Zauważono następnie, że ustawodawca w ww. ustawie wskazał zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których można wnieść odwołanie. W katalogu tym nie wskazano uchwały okręgowej rady pielęgniarek i położnych w przedmiocie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe pielęgniarek i położnych. Zatem organ I instancji błędnie pouczył w uchwale Nr 182/2024/VIII o możliwości zaskarżenia jej do Ministra Zdrowia. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Takie pouczenie nie może jednak stworzyć skarżącemu uprawnienia do złożenia środka odwoławczego, gdyż nie ma ono charakteru prawotwórczego. Nie może ono kreować nowych praw dla strony postępowania, które to nie zostały przewidziane w obowiązujących przepisach. Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe stwierdził zatem, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, tj. brak możliwości wniesienia odwołania od uchwały Nr 182/2024/VIII. W związku z tym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od uchwały DORPIP Nr 182/2024/VIII z dnia 7 grudnia 2024 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie organu złożyła Centrum [...] Sp. z o.o. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wobec uznania, iż od uchwały o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru, wydanej na podstawie art. 76 ust. 9 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej nie przysługuje odwołanie, podczas gdy w odniesieniu do tej uchwały przysługuje pełna administracyjna procedura odwoławcza; art. 76 ust. 8 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez uznanie, że wykreślenie z rejestru następuje na podstawie uchwały o wykreśleniu, podczas gdy wykreślenie stanowi jedynie czynność materialno-techniczną dokonywaną na podstawie uchwały o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru; art. 77 ust. 7 i ust. 8 w zw. z art. 76 ust. 9 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez błędne uznanie, iż do uchwały o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru nie znajdują zastosowania przepisy art. 77 ust. 7 i 8 ww. ustawy, podczas gdy uchwała o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru jest uchwałą integralnie związaną z uchwałą o wykreśleniu z rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe i wydawaną wyłącznie w połączeniu z uchwałą o wykreśleniu oraz posiadającą wszystkie elementy decyzji administracyjnej, zatem od uchwały o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru również przysługuje pełna administracyjna procedura odwoławcza; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nierozpoznanie odwołania wniesionego przez skarżącego i brak uchylenia wadliwej uchwały o zakazie nieznajdującej oparcia w stanie prawnym i faktycznym. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w postanowieniu Nr 4/25 z dnia 28 kwietnia 2025 r., znak: RKP.8110.12.2025.MM. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024r., poz. 1267), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu - zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia Nr 4/25 z dnia 28 kwietnia 2025 r., znak: RKP.8110.12.2025.MM, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały Dolnośląskiej Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych we Wrocławiu nr 182/2024/VIII z dnia 7 grudnia 2024 r. w sprawie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru organizatorów kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położonych przez Centrum [...] Spółka z o.o. we Wrocławiu, w zakresie kursu specjalistycznego: Wykonywanie i interpretacja zapisu elektrokardiograficznego u dorosłych dla pielęgniarek i położnych - (wpis nr 193/2021/VII). Uchwałą nr 416/2021/VII Prezydium DORPiP we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2021 r. dokonano wpisu nr 193/2021/VII organizatora kształcenia pn. Centrum [...] sp. z o.o. we Wrocławiu. Dolnośląska Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych we Wrocławiu uchwałą nr 182/2024/VII z 7 grudnia 2024r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 628) oraz art. 76 ust. 8 pkt 4, ust. 9 oraz ust. 9a i art. 75 ust. 3 w zw. art. 82 ust. 12 pkt 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, zakazała Centrum [...]CENTRUM sp. z o.o. we Wrocławiu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru organizatorów kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych pod nr 193/2021/VII tj. kursu specjalistycznego - Wykonywanie i interpretacja zapisu elektrokardiograficznego u dorosłych dla pielęgniarek i położnych. Skarżąca spółka wywiodła odwołanie do Ministra Zdrowia, który zaskarżonym postanowieniem stwierdził jego niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych. Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Ministra Zdrowia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniesienia odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie obowiązkiem organu po otrzymaniu odwołania jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. Kwestia dopuszczalności winna być rozpatrywana w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. i/lub przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134). Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności wniesienia odwołania, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie . Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że wniesienie odwołania jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 329/18, CBOSA). Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że wniesienie odwołania nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, w sprawie nie było bowiem prawnej możliwości wniesienia odwołania od uchwały w sprawie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru organizatorów kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położonych przez Centrum [...] Spółka z o. o., w zakresie kursu specjalistycznego: Wykonywanie i interpretacja zapisu elektrokardiograficznego u dorosłych dla pielęgniarek i położnych - (wpis nr 193/2021/VII). Wyjaśnić należy, że Rejestr podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe (np. kursy kwalifikacyjne, specjalizacje) dla pielęgniarek i położnych prowadzi Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych (NRPiP) lub okręgowe izby. Jest to działalność regulowana, wpis wymaga opłaty. Organizatorami takiego kształcenia mogą być: - uczelnie, szkoły prowadzące działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych oraz podmioty lecznicze, a także inne podmioty po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe (prowadzonego przez ORPiP lub NRPiP). Wskazać także trzeba, że kształcenie podyplomowe w ramach szkoleń specjalizacyjnych, kursów kwalifikacyjnych i kursów specjalistycznych prowadzone jest na podstawie programów kształcenia zatwierdzonych przez Ministra Zdrowia. Zapisy odnoszące się do stosowanych metod i środków dydaktycznych, metod sprawdzania efektów kształcenia, warunków zaliczenia, jak również rodzaju i liczby godzin dydaktycznych wymagających bezpośredniego udziału prowadzącego zajęcia nie przewidują metody e – learningu. Warto również przypomnieć, że kwestię kształcenia podyplomowego reguluje Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2016 r. w sprawie kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych oraz ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej z dnia 15 lipca 2011 r. (Rozdział 6). Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 7 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, do uchwał w sprawie odmowy wpisu i wykreślenia wpisu z rejestru stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące decyzji administracyjnych. Jak stanowi natomiast art. 77 ust. 8 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, od uchwał, o których mowa w ust. 7, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zdrowia. Należy więc podzielić stanowisko organu odwoławczego, że ustawodawca, w zakresie rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe, ograniczył stosowanie k.p.a. dotyczące decyzji administracyjnych, w tym także możliwości wniesienia odwołania, jedynie do uchwał wymienionych w art. 77 ust 7 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 76 ust 9 ustawy -w przypadkach, o których mowa w ust. 8 pkt 1, 4 i 5, wykreślenie z rejestru następuje po uprzednim podjęciu przez organ prowadzący rejestr uchwały o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru. Tak więc uchwała o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru poprzedza uchwałę o wykreśleniu z rejestru i nie podlega kontroli instancyjnej. W tej sytuacji uprawnionym jest stanowisko Ministra o niedopuszczalności wniesienia odwołania od uchwały Dolnośląskiej Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych we Wrocławiu Nr 182/2024/VII z 7 grudnia 2024r. Przypomnieć także należy o ogólnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, statuowanej w przepisie art. 15 k.p.a. (w brzmieniu: "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej"), zakotwiczonej w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". W sprawie niniejszej to właśnie ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej z 15 lipca 2011r. statuuje wyjątki od zasady określonej w art. 15 k.p.a. Odnosząc się do faktu błędnego pouczenia które znalazło się w uchwale nr 182/2024/VII Dolnośląskiej Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2024r. wyjaśnić trzeba, błędne pouczenie nie może bowiem kreować nowych praw dla strony postępowania, które nie zostały przewidziane w obowiązujących przepisach. Okoliczność błędnego pouczenia skarżącej przez organ pozostaje zatem bez wpływu na dokonaną ocenę dopuszczalności wniesienia odwołania do organu II instancji. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.