VII SA/Wa 1852/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. S.A. z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S.A. z siedzibą w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 15 lipca 2008 r. J. G. wniosła o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] października 2007 r. udzielającej Spółce M. S.A. w [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. D. [...] i [...] w W. Powyższe pismo, J. G. sprecyzowała (na wezwanie organu), wyjaśnieniami złożonymi do protokołu (w siedzibie urzędu) w dniu 14 sierpnia 2008 r. Wskazała wówczas, że jej pismo z 15 lipca 2008 r. stanowi wniosek o zbadanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Dalej, z akt sprawy wynika, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z wnioskiem J. G., decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] -na podstawie art. 157 § 3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)- odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z 11 października 2007 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] udzielił Spółce M. S.A. w [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (kategoria XIII), przy ul. D. [...] i [...] (dz. nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]) w [...]. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji wpłynął do PINB [...] w czasie obowiązywania przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wprowadzonego do obiegu prawnego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 Nr 80, poz. 718). Zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej przepisu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W przedmiotowej sprawie inwestorem jest Spółka M. W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że J. G. nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy i nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, z racji wyraźnej dyspozycji przepisu prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że J. G. nie posiada legitymacji procesowej (brak przymiotu strony postępowania) do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie organ podał, że nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania w trybie nadzorczym z urzędu. Odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego złożyła J. G. Odwołująca się wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu oraz o doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. J. G. w obszernym uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia powołała m.in. art. 5 ust. 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z [...] czerwca 2011 r. -działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił intencji skarżącej, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również żądania strony. Organ odwoławczy zauważył, że pismem z 15 lipca 2008 r. J. G. wniosła o uchylenie decyzji z [...] października 2007 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Precyzując powyższe wystąpienie, w protokole z 14 sierpnia 2008 r. J. G. wskazała, że jej pismo z 15 lipca 2008 r. stanowi wniosek o zbadanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB [...] z [...] października 2007 r. Organ odwoławczy podkreślił następnie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Decyduje o tym konkretny przepis prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego, czyli określone normy prawne wskazują bowiem, czy w konkretnym przypadku do wszczęcia postępowania administracyjnego wymagany jest wniosek strony, czy też możliwe jest wszczęcie postępowania z urzędu przez organ. Organ odwoławczy wskazał też, że w judykaturze sądowo - administracyjnej ugruntował się pogląd, iż w przypadku żądania wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia takiego postępowania, to wówczas brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Stanowisko organu w tej sytuacji powinno być wyrażone w formie pisemnego wystąpienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że należy uchylić decyzję [...] WINB nr [...] z [...] listopada 2010 r. jako wydaną z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jednocześnie GINB wskazał, że organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę winien wyjaśnić w sposób jednoznaczny, jaki charakter ma żądanie strony i zależnie od podjętych ustaleń wydać akt administracyjny - w przypadku działania na wniosek lub stwierdzenia zasadności przeprowadzenia postępowania z urzędu albo udzielić wyjaśnień pismem. GINB wskazał także, że rozstrzygnięcie przedstawionej wyżej kwestii przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., jak również wskazany w art. 19 k.p.a. obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dodał też, że przedmiotowa sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, a argumenty zawarte w odwołaniu nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. skarżąca –Spółka M. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła: -bezpodstawne zastosowanie art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż J. G. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, -bezpodstawne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, -błędne zastosowanie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ I instancji był zobligowany do udzielenia J. G. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy wnioskodawczyni nie była stroną, -nie zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że organ może wydać decyzję kasatoryjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyła, że zacytowany przepis art. 138 § 2 k.p.a. (w obecnym brzmieniu) wyodrębnia wyraźnie dwie przesłanki i obie te przesłanki (wskazane powyżej) muszą zaistnieć łącznie, aby możliwe było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podkreśliła, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą do wydania orzeczenia kasatoryjnego. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że żadna z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. nie zaistniała w sprawie, zaś lakoniczne stwierdzenie GINB, iż decyzja organu wojewódzkiego została wydana z naruszeniem prawa bez wyraźnego wyjaśnienia takowego naruszenia, nie może stanowić przesłanki do uchylenia tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r., którą organ wydał po rozpatrzeniu odwołania J. G. wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla [...] z [...] października 2007 r. (udzielającej Spółce M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. D. [...] i [...] w W.). Zaskarżonym orzeczeniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego z [...] listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek, na co słusznie wskazano w treści skargi. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136 (z uwagi na przykład na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności). Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie, GINB zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazał, iż organ wojewódzki wydał decyzję działając na wniosek J. G. w sytuacji, gdy nie wyjaśnił, jakie dokładnie było żądanie tej osoby. Nie wyjaśnił bowiem, czy osoba ta wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też domagała się jedynie przeprowadzenia takiego postępowania przez organ z urzędu. GINB wskazał na pismo J. G. z 15 lipca 2008 r. oraz na wyjaśnienia tej osoby złożone do protokołu z 14 sierpnia 2008 r. W konsekwencji przyjął, że zasadnym jest zastosowanie w sprawie ww. art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ wojewódzki winien wyjaśnić w sposób jednoznaczny, jaki charakter ma żądanie J. G. i w zależności od tego winien w odpowiedni sposób zareagować, tj. albo wydać akt administracyjny albo udzielić pisemnych wyjaśnień. W ocenie Sądu, argumenty GINB przedstawione w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały zastosowania ww. art. 138 § 2 i wydania orzeczenia kasatoryjnego. Przy czym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego przedstawione w sprawie, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję w dniu [...] listopada 2010 r. dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, art. 7 i art. 77 § 1, a w konsekwencji także art. 157 § 3 k.p.a. Organ ten w sentencji decyzji wyraźnie wskazał, iż działa w związku z wnioskiem J. G. Tymczasem akta sprawy, którymi dysponował wskazują na to, że J. G. wystąpiła do organu z żądaniem uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] października 2007 r., przy czym wniosek ten sprecyzowała do protokołu (w siedzibie organu w dniu 14 sierpnia 2008 r.) w ten sposób, iż wskazała, że jej pismo stanowi podanie o przeprowadzenie postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. decyzji z urzędu. W takiej zaś sytuacji organ wojewódzki nie mógł działać z wniosku, albowiem takiego wniosku nie było. Jeśli zaś miał nadal wątpliwości co do treści żądania J. G., to winien był postępowanie w tym zakresie uzupełnić. Reasumując, GINB prawidłowo wskazał na błędy skutkujące naruszeniem przepisów procesowych, popełnione w sprawie przez organ I instancji. GINB nie wykazał jednak, iż w sprawie zaistniała także druga przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zauważyć, iż jedyną kwestią wymagającą -zdaniem organu odwoławczego- wyjaśnienia w sprawie było ustalenie charakteru żądania J. G., a w konsekwencji, czy organ wojewódzki mógł wydać decyzję na wniosek tej osoby (bo tak niewątpliwie uczynił). Dostrzegając powyższe oraz przesłanki uregulowane w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzić trzeba, iż zakres postępowania pozostający (na tym etapie) do uzupełnienia nie był na tyle obszerny, aby nie mógł być ewentualnie uzupełniony przez organ odwoławczy, w oparciu o art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy na podstawie przekazanych mu -wraz z odwołaniem- akt sprawy winien był przede wszystkim rozważyć, czy organ I instancji mógł procedować w sprawie na wniosek, czy taki wniosek rzeczywiście został wniesiony. Ewentualnie - mając wątpliwości w tym zakresie, organ ten mógł samodzielnie poczynić ustalenia co do istoty żądania J. G. i dopiero od tych ustaleń uzależnić swoje rozstrzygnięcie w sprawie, na podstawie art. 138 k.p.a. Uzupełnienie postępowania w takim zakresie nie stanowi ani o naruszeniu zasady dwuinstancyjności ani o naruszeniu przepisów o właściwości (na które to przepisy wskazał GINB uzasadniając wydane orzeczenie). Nadto, z pewnością takie działanie organu II instancji pozwoliłoby na skrócenie czasu procedowania w niniejszej sprawie, a zaznaczyć trzeba, że decyzja I instancji została wydana w związku z wnioskiem z 15 lipca 2008 r., po ponad dwóch latach od jego złożenia. Zauważyć przy tym też należy, że organ wojewódzki pismem z 25 lipca 2008 r. wezwał zainteresowaną do sprecyzowania wniesionego podania z 15 lipca 2008 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (co umknęło GINB), a sprecyzowanie podania nastąpiło do protokołu w dniu 14 sierpnia 2008 r. Okoliczność ta może świadczyć nie tyle o naruszeniu przez organ I instancji przepisów procesowych z uwagi na niewyjaśnienie zakresu żądania zainteresowanej, co o wadliwym działaniu tego organu na wniosek, w sytuacji braku takiego wniosku. Zatem, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wyjaśnić wspomniany zakres żądania J. G. (w związku z którym organ I instancji procedował w sprawie) i raz jeszcze ocenić działanie organu wojewódzkiego, i od tego uzależnić swoje rozstrzygnięcie. Ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy winien dokonać w oparciu o akta sprawy, a jedynie w razie wątpliwości winien wezwać zainteresowaną do jednoznacznego wypowiedzenia się w sprawie. Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie wykazał aby w sprawie zaistniały obie przesłanki uregulowane w tym przepisie, od których ustawodawca uzależnił możliwość wydania orzeczenia kasatoryjnego. Z tego też powodu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż z uwagi na charakter kontrolowanego aktu administracyjnego całkowicie chybione są pozostałe zarzuty podniesione w skardze, tj. dotyczące naruszenia w sprawie art. 28 k.p.a. i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją GINB nie przesądził o przymiocie J. G. w sprawie, w żadnym miejscu tego orzeczenia nie zawarł oceny w tym zakresie na podstawie ww. przepisów prawa, w tym art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ani żadnych twierdzeń przesądzających kwestię przymiotu strony uczestniczki postępowania. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.