VII SA/Wa 1853/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...], [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Sygnatura akt VII SA/WA 1853/08 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008r. -po rozpoznaniu odwołania H. S. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Pani H. S. z dnia [...].03.2008 r., decyzją nr [...] z dnia [...].07.2008 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...].12.2005 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...].10.2005 r, znak: [...] nakazującą M. S. "(...) rozbiórkę budynku gospodarczego do poziomu fundamentów, zrealizowanego na działce nr ewid. [...] we wsi G. gm. G., bez wymaganego pozwolenia na budowę". Zauważyć należy, iż jakkolwiek [...] WINB w osnowie decyzji nr [...] z dnia [...].07.2008 r. (powtarzając za wnioskiem z dnia 20.03.2008 r.) jako ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie wskazał decyzję PINB w P. nr [...] z dnia [...].10.2005 r., to jednakże ostateczną decyzją zapadłą w niniejszej sprawie jest drugoinstancyjna decyzja [...] WINB nr [...] z dnia [...].12.2005 r, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB w P. nr [...] z dnia [...].10.2005 r., znak: [...]. Na marginesie należy zauważyć ponadto, iż zgodność z prawem decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...].12.2005 r, została potwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 06.07.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 314/06 oddalającym skargę. Z rozstrzygnięciem wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...].07.2008 r. nie zgodziła się H. S., składając w ustawowym terminie odwołanie. Po zapoznaniu się z treścią złożonego środka zaskarżenia oraz dokonaniu analizy akt zgromadzonych w sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego w rozpatrywanej sprawie jest kontrola prawidłowości decyzji [...] WINB z dnia [...].07.2008 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji dalej wskazano, iż wznowienie postępowania administracyjnego, jako jeden z trybów nadzwyczajnych, umożliwiających zmianę decyzji ostatecznej w przypadkach ściśle określonych w art. 145 §1 Kpa i art. 145a Kpa, jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy. W etapie pierwszym (tzw. wstępnym) organ bada jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Zakres badania obejmuje ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Natomiast etap drugi (tzw. właściwy), obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji oraz brak przesłanek negatywnych (takich jak np. upływ terminu wzruszenia orzeczenia — art. 146 Kpa). W niniejszej sprawie Pani H. S. podaniem z dnia 20.03.2008r. wystąpiła z żądaniem cyt. "(...) proszę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, w której decyzję w pierwszej instancji wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dn. [...].10.05 r., nr [...] (...)" wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB nr [...] z dnia [...].12.2005 r., znak: [...]. Jako przesłankę wznowienia Skarżąca wskazała art. 145a Kpa, przywołując jednocześnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r, sygn. akt P 37/06. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 145a § 1 Kpa "można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją z umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja". "(...) Skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego" — art. 145a § 2 Kpa. Zważywszy na okoliczność, iż stanowiący w rozpatrywanej sprawie podstawę żądania wznowienia postępowania administracyjnego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r., sygn. akt P 37/06 wszedł w życie z dniem opublikowania w Dzienniku Ustaw z dnia 29.12.2007 r., Nr 247, poz. 1844, bezspornym jest, iż żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB nr [...] z dnia [...].12.2005 r, zostało wniesione przez Skarżącą z przekroczeniem terminu określonego w art. 145a § 2 Kpa na dokonanie tejże czynności. Tym samym decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w W. nr [...] z dnia [...].07.2008 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, w ocenie GINB stanowi rozstrzygnięcie prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej zawartych w rozpatrywanym odwołaniu z dnia 14.07.2008 r. organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania w oparciu o art. 145a Kpa (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego) możliwe jest wyłącznie na żądanie strony (art. 147Kpa). W świetle powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje sytuacja osobista Pani H. S.. Zarzut, iż "(...) wniosek H. S. z dnia 20.03.08 r. zawierał także wyjaśnienie, z jakiego powodu nie został on złożony wcześniej i w istocie był to także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego" nie znajduje potwierdzenia w treści wskazanego wniosku, w którym brak jest jakiejkolwiek wzmianki w przedmiocie żądania przywrócenia terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w rozpatrywanym odwołaniu organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. H. S. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie a także poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego znany był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06. Niezrozumiała jest zatem argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, " że zgodność z prawem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].12.2005 r., została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.07.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 314/06. Nadmienienia wymaga fakt, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został wydany przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, będącego podstawą żądania wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Zarówno decyzja nr [...] [...] WINB z dnia [...].12.2005 r. jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/WA 314/06 w uzasadnieniu wydanych orzeczeń zawierają stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie legalizacja jest niemożliwa, gdyż gmina G. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla przedmiotowej działki nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdził, że nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania - albo nieobowiązywania - na danym terenie planu miejscowego. Jakkolwiek wspólną cechą istotną sprawców samowoli jest dopuszczenie się przez nich złamania obowiązującego prawa, to jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym terenie planu miejscowego), a taki jest rzeczywisty skutek przyjętej regulacji, uzależniającej w istocie możliwość legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 145a kpa, co podaje w uzasadnieniu decyzji również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja. Z kolei z art. 147 kpa wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Żądanie takie zostało wyrażone przez skarżącą w piśmie z dnia 20 marca 2008 r, zatytułowanym "Podanie o wznowienie postępowania". Zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie zajęli się kwestią, czy decyzja wydana w sprawie, o wznowienie której wnosi, jest zgodna z obowiązującym prawem czy też nie. Kwestią nadrzędną dla organu było to, by wydać decyzję odmowną ze względu na upływ terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145a kpa. W świetle istnienia obowiązku informowania stron, należytego i wyczerpującego, przez organy publiczne, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, niezrozumiała jest a zarazem niezgodna z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wniosek nie zawierał wniosku o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu odwołania z dnia 14 lipca 2008 r. wyjaśniono wszak, że pismo o wznowienie postępowania z dnia 20.03.2008 r. zawierało w swej treści wyjaśnienie, dlaczego jest składane po terminie i że w istocie stanowiło wniosek o przywrócenie terminu. Organ II instancji, tak jak i I instancji, nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, nie żądał żadnych wyjaśnień, nie pouczył o przysługującym prawie, tylko od razu wydał niekorzystną decyzję. Narusza to art. 9 kpa. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 kpa albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez rozważenia słusznego interesu skarżącej, organ wziął pod uwagę tylko kwestie formalne, nie biorąc pod uwagę, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r, którą utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r. zawiera braki formalne, a mianowicie błędne pouczenie o terminie i rodzaju środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, b) c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organy administracji odmówiły wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB w P. z dnia [...] października 2005r. utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB dnia [...].12. 2005r. w oparciu o art. 145a§1 kpa wskazując, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 145a§2 kpa. Trafnie wskazał organ administracji, że wznowienie postępowania administracyjnego, czego dotyczy wniosek skarżącej, jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. W doktrynie podkreśla się, że jest to instytucja procesowa, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Przesłanki wznowienia postępowania zostały przez ustawodawcę wyszczególnione w art. 145 i 145a kpa. Jednocześnie art. 148§1 wskazuje, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś art. 146a§2 kpa stanowi, że skargę o wznowienie postępowania w sytuacji, o której mowa w §1 wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzecze4nia Trybunału Konstytucyjnego. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145§1 lub 145a kpa. Pozytywna weryfikacja wniosku pod względem w/w przesłanek powinna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149§2 kpa, a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne albo gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu - organ - w oparciu o art. 149§3 kpa wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Okoliczność taka zaistniała w niniejszej sprawie a zatem prawidłowo organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie H. S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania dnia 20 marca 2008r. wskazując w nim - jako podstawę art. 145a i 148 kpa w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20.12.2007r. stwierdzającego niezgodność z Konstytucją części art. 48 ust. 2 pkt. 1 lit.b i art. 48 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem jak wynika z niewadliwych ustaleń organu administracji wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który miałby stanowić podstawę wznowienia postępowania został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2007r. numer 247 pod pozycją 1844 w dniu 29 grudnia 2007r. Od tej zatem daty biegnie stronie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wymaga ze wszech miar podkreślenia, że ustawodawca - inaczej niż w przypadku przesłanek wymienionych w art. 145 kpa określił jako początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie dzień, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia (ewentualnie o decyzji jeśli strona powołuje się na przesłankę wymienioną w art. 145§1 pkt. 4 kpa) lecz dzień wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji zatem bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że o wyroku tym skarżąca dowiedziała się - jak podała we wniosku - dopiero 19 marca 2008r. należy też podkreślić, że wniosek ten - wbrew zarzutom zawartym w skardze nie zawierał wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Ten ostatni został przez skarżącą złożony wraz z odwołaniem ( w tym samym piśmie) a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - w oparciu o treść art. 66§1 kpa - postanowieniem z dnia [...] września 2008 - zawiadomił skarżącą, że żądanie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinno być wniesione odrębnym podaniem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wprawdzie postanowienie to w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie było ostateczne, albowiem zgodnie z treścią art. 66§1 zd. ostatnie przysługiwało na nie zażalenie (o czym skarżąca została pouczona) jednakże ewentualne wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia (art. 143 kpa). W konsekwencji zatem wydanie postanowienia zawiadamiającego o konieczności złożenia przez skarżącą osobnego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania do właściwego organu nie stanowiło przeszkody w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również okres przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącą jak też przyczyny tegoż uchybienia. Te ostatnie miałyby priorytetowe znaczenia przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie. Ustawodawca nie pozostawił bowiem organom administracji swobody decyzyjnej w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania. W każdym wypadku obowiązkiem organu jest zbadanie terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania a decyzja ingerująca w ostateczną decyzję na skutek wznowienia postępowania mimo złożenia wniosku z uchybieniem terminu byłaby dotknięta wadą nieważności jako naruszająca zasadę trwałości ostatecznych decyzji wyrażona w art. 16 kpa (tak m.in. wyrok WSA w Kielcach z 28.09.2007r. IISA/Ke 357/07 lex 372521). Reasumując - prawidłowo organ - w oparciu o treść art. 149§3 kpa - odmówił wznowienia postępowania przyjmując, iż skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 145a§2 kpa. Dodatkowo wskazać należy, że skarżąca w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Uprawnienie takie przysługuje jedynie "stronie". Tymczasem, jak wynika z akt postępowania, decyzja z dnia [...] października 2005r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...].12.2005r. skierowana była do M. S. - córki skarżącej i to na tę osobę nałożono obowiązek rozbiórki obiektu. H. S. nie występowała w tym postępowaniu jako strona, lecz jako pełnomocnik swojej córki. Z akt sprawy wynika, że właścicielką nieruchomości, na której posadowiony jest budynek objęty nakazem rozbiórki jest M. S. a wg oświadczenia skarżącej złożonego do protokółu rozprawy z dnia 6 kwietnia 2009r. stan własności - od dnia 12.12.2005r. nie zmienił się. A zatem brak jest przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby legitymacje skarżącej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Sam fakt, że faktycznie to ona obecnie zamieszkuje na tej nieruchomości uzasadnia jedynie posiadanie interesu faktycznego, który jednak nie jest tożsamy z interesem prawnym, którego posiadanie jest niezbędne do bycia stroną w postępowaniu. Powyższa okoliczność przemawia również za prawidłowością rozstrzygnięcia organu o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że trafnie skarżąca zarzuciła, że została błędnie pouczona przez organ I instancji o przysługujących jej środkach odwoławczych jednakże biorąc pod uwagę, że mimo błędnego pouczenia wniosła prawidłowo odwołanie, w ustawowym terminie, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o rozdział 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). zarządzenie odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi skarżącej [pic] 10